國家對房地產實施宏觀調控的兩大手段——信貸和土地，同時收緊。作為房地產宏觀調控重要部分的土地調控，日趨嚴厲。1月7日，國務院正式下發＜關于促進節約集約用地的通知＞（國發〔2008〕3號，以下簡稱“國三號文”）。囤地將付出高昂的代價。閑置土地加劇供求緊張一方面土地市場的供不應求，助推地價房價的節節飆升，另一方面，土地閑置的頑疾卻根深蒂固，難以祛除。據建設銀行近期發布的研究報告顯示，2001年初至2007年5月，房地產開發商累計購置土地面積21．62億平方米，但實際僅開發完成12．96億平方米，也就是說7年內，有近半入市土地未開發。經濟學家鐘偉給的數據是“到2007年底，（全國）房地產開發商囤地約10億平方米”。國土資源部尚未正式公布全國閑置土地的具體數量。國三號文規定，今年6月30日之前，各地須向國土部上報閑置土地數據。“以北京為例，根據目前對市場供應量的統計，至少還有三成、約千萬平方米的8·31過關項目還沒有產出房源。”北京一位不愿透露姓名的地產經紀人士指出，“這還只是土地閑置的‘可見部分’，隱形的數字會是多少不得而知。”“從我了解到的情況，土地閑置基本有三種原因，一是拆遷補償費用隨近年來房價的高漲而大幅增長，二是投資資金來源上的政策緊縮，使得掌握過關土地較多的中小開發商出現嚴重資金缺口，無法進行項目開發，第三種也是目前比較普遍的現象，一些開發商有意囤地，以期更高獲利的因素。”中國人民大學土地管理教授嚴金明在接受本報記者采訪時坦言，“最為明顯的就是上市公司的土地儲備量。”穩定房價的重要前提，是加大土地和商品房的有效供應。在嚴格保護耕地的土地管理制度框架下，集約土地就必須盤活存量，促使已出讓的土地形成現實的供應，以緩和日益緊張的市場供求關系。在這種情況下，必須對囤積土地和閑置土地行為進行嚴厲處理。夾擊式土地調控對閑置土地的處理，早已有法可依。1995年1月施行的＜城市房地產管理法＞規定：“超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權。”1999年，國土部＜閑置土地處置辦法＞重申了這一規定。但是，真正依法收回閑置土地的城市，并不多。征收土地閑置費的城市更少，征收標準多為8％至10％。2007年9月，國土資源部下發＜關于加大閑置土地處置力度的通知＞，首次提出土地閑置費按最高限收取，即按出讓或劃撥土地價款的20％征收。國三號文以國務院文件的形式肯定了這一規定。依法堅決收回閑置兩年以上的土地，對閑置一年以上的土地征收20％的閑置費，對閑置房地產征繳增值地價，這些規定表明土地調控措施日趨嚴厲。去年9月28日，國土資源部發布＜招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定＞，提出未按合同約定繳清全部出讓金的，不得發放國有建設用地使用權證書，也不得按出讓金繳納比例分割發放國有建設用地使用權證書。這使得某些開產商動輒圈地上百萬平方米，卻能分期繳納土地出讓金、分期取得土地使用權證、分期開發的做法，很難延續。而國三號文則是對囤積土地和閑置土地的直接打擊。“土地資源壟斷在開發商手中，使得其囤地的收益高于開發收益，這導致土地開發進入囤地的惡性循環之中。”中國土地勘測規劃院副總工程師鄒曉云對記者說，“國三號文”顯然已經意識到這個問題了，并有意從行政、金融等多種途徑提高開發商囤地成本，提高其融資成本，以期將閑置土地擠壓出來。中國社科院金融研究所尹中立博士向記者指出，囤地的成本日漸高企，企圖通過土地的流轉很難獲得高額利潤，沒有實力且政府關系不到位的開發商將可能被“洗牌出局”。“這對凈化市場是一件好事。”“‘國三號文’將與去年出臺的一系列政策一起對未來土地市場形成夾擊調控之勢，對于穩定房價將會起到一定作用。”嚴金明坦言，大開發商的大盤開發在某種程度上助漲了房價，有的項目開發多達五六年，甚至更長，每漲一次價，都會拉動周邊樓市。“此前，國土部規定，不交齊土地出讓金，不得發放土地使用證，以及土地使用稅和土地增值稅的收取，對那些囤地或有囤地之嫌的開發商已形成重大打擊。此次‘國三號文’對囤地行為更是一種重創。”“從技術層面來說，加大閑置土地的清理力度，可以增加有效的土地供應，緩解土地和房屋市場的供需矛盾。”鄒曉云認為，“國三號文”順應了未來土地調控的大趨勢。“我認為土地調控大的方向就在于對土地資源的合理分配，防止大的利益集團對土地形成壟斷，讓公眾真正享受土地的使用權和收益權。”地方執行力并不樂觀任何法規規定的生命力都在于執行。但對于土地調控執行層面的問題，業界頗多擔憂。“土地問題的復雜性決定了開發商與地方政府之間的關系說不清道不明，這可能使得地方政府很難快刀斬亂麻地執行中央的很多政策。”嚴金明坦言，這里面還是一個中央與地方的博弈問題。此前，北京、上海、廣州、深圳等許多城市都出臺了清理閑置土地，盤活存量土地的相關政策，但多是以整改的方式收場，真正處罰的少，收取土地閑置費或者收回的就更少。政策文件在過去多年里都如一紙空文。“為什么二套以上住房信貸政策實施后調控的效果很明顯？”尹中立自問自答：最主要的還是這個政策本身對于地方政府的依賴程度不是很高，相反，幾乎所有的土地政策都主要靠地方政策來執行，這就是問題所在。國三號文的規定與現實的執行情況，還有一段差距。尹中立指出，土地最根本的問題是中央與地方的利益分配問題，這個問題解決不好，土地調控很難真正有成效。“要想解決這個問題，當務之急是加快財稅制度的改革。”嚴金明指出，閑置土地形成的原因非常復雜，無償收回難度相當大。相對開發商當初取得這些土地的增值收益來說，被征收的閑置費其實微不足道。“對于土地閑置的界定也非常難。什么叫土地閑置1年？是從發土地證，還是從發開工證算起？挖一個坑算不算閑置？多次改規劃延遲開工又算不算閑置？等等。”[][41]