要求政府各部門必須嚴格管理，協同一致，不得為違法建設“開綠燈”

　　【《財經》網專稿/記者 常紅曉】1月8日，中國政府網全文公布了《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（下稱《通知》）。《通知》針對近期集體土地管理和使用混亂的現狀，重申了現有中國政府關于農村集體建設用地管理的相關法律和政策。與此同時，要求國土資源部會同相關部門“完善對鄉鎮企業、農民住宅等農村集體建設用地管理和流轉的政策措施”。

　　近年來，由于中央強化土地調控，地方政府的用地指標異常緊張。一些市縣政府為了規避土地緊縮政策，或幕后操縱，或穿針引線，在沒有征用土地的前提下，一些企業與農民集體組織簽訂“租地協議”，“以租代征”，用于工業或商貿建設，甚至開發“小產權房”。這導致相當多的耕地突破政策變成了建設用地。

　　中國農村土地分為兩種，一是耕地，現有18.27億畝；一是集體建設用地，主要包括農民宅基地、村莊建設用地、鄉鎮企業用地。

　　隨著中國城市化的加速，中國的耕地面積每年都以數百萬的規模減少，其中大多由政府征為國有，轉為城市建設用地。中國政府決策層近年來一直強調，為了確保中國13億人的糧食供給，必須守住耕地18億畝“紅線”。而如果依然以每年三四百萬畝的速度減少，或許五年后上述“紅線”就會被突破。

　　為此，中國政府一方面要求，要通過強化政策約束和財稅手段，促進企業和個人集約節約土地，提高建設用地的使用效率。這在1月7日全文公布的《國務院關于促進節約集約用地的通知》中有了具體明確的要求。

　　另一方面，嚴格執行現有農地管理政策，限制耕地轉為建設用地，減少對現有耕地的占用，限制擴大農村集體建設用地規模。此次關于集體建設用地管理的文件立意正在此。

　　《通知》要求，除了真正的鄉鎮企業、農民個人建房、村莊基礎設施和公益事業建設等，可以使用農村集體土地，其他非農建設，必須使用國有土地，“其他任何組織和個人搞非農業建設，必須依法申請使用國有土地”。而“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權房’”。

　　針對一些基層政府擅自擴大建設用地規模，《通知》要求，地方各級政府“要依據土地利用總體規劃和鄉（鎮）、村規劃，對農村集體建設用地實行總量控制。嚴禁以各種名義，擅自擴大農村集體建設用地規模，以及通過“村改居”等方式，非法將農民集體所有土地轉為國有土地。”

　　依照中國現行法規，地方政府可通過搞“土地整理”，補充建設占用的耕地，即所謂對耕地“占一補一”。但在執行中，一些市縣政府經常把“土地整理增加耕地”當作“新增建設用地指標”的手段，實際上突破了年度建設占用耕地總量，“擴大了建設用地規模”。對此，《通知》明確：“土地整理新增耕地面積只能折抵用于建設占用耕地的補償，不得折抵為建設用地指標。”

　　過去，地方一些建設項目之所以能夠上馬，就是因為政府所屬部門協調不夠。一些市縣領導為了招商引資，在沒有辦理農地征用手續的前提下，就授意相關權力部門批準項目建設，而這些項目往往就是占用農民的耕地。所謂“先上車后買票”。

　　對此，《通知》要求政府各部門必須嚴格管理，協同一致，不得為違法建設“開綠燈”。具體說就是“八不準”：

　　對未取得合法用地手續的建設項目，“發展改革部門不得辦理項目審批、核準手續，規劃部門不得辦理建設規劃許可，建設部門不得發放施工許可證，電力和市政公用企業不得通電、通水、通氣，國土資源管理部門不得受理土地登記申請，房產部門不得辦理房屋所有權登記手續，金融機構不得發放貸款。未依法辦理農用地轉用審批手續占用農用地設立企業的，工商部門不得登記。

　　該《通知》還要求，“各省級政府和國務院各有關部門要于2008年3月底前，將貫徹執行本通知的情況，向國務院專題報告”。

　　土地學者指出，農民作為土地的所有者，應該擁有以土地參與工業化、城市化并從中受益的權利。事實上，廣東、浙江、江蘇等地農村，之所以經濟發達、農民收入持續增長，與農民集體土地較早地參與工業化、城市化密切相關。農民從集體建設用地流轉中分享工業化和城市化的收益，正是增加農民財產性收入的主渠道。

　　對此，此次《通知》一方面要求“嚴格控制農民集體所有建設用地使用權流轉范圍”；另一方面要求“國土資源部要會同有關部門，根據農村經濟社會發展變化的新情況，深入研究在依照土地利用總體規劃、加強用途管制的前提下，完善對鄉鎮企業、農民住宅等農村集體建設用地管理和流轉的政策措施。”

　　國土資源部權威官員指出，近日出臺的上述兩個國務院文件主要是重申現有土地管理法規，并要求各地政府嚴格執行，屬于“治標”之策。對于現有土地管理法規滯后于現實的諸多問題，需要通過修訂《土地管理法》來實現，這些制度性改革可稱為“治本之計”。而國土資源部也一直在研究《土地管理法》修訂的前期工作。