農(nóng)村信用社是農(nóng)村金融的主力軍。農(nóng)村信用社的改革與發(fā)展，事關(guān)改善農(nóng)村金融服務(wù)、推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)的大局。按照國務(wù)院的統(tǒng)一部署，此次深化農(nóng)村信用社改革工作由銀監(jiān)會負(fù)責(zé)組織實施，人民銀行負(fù)責(zé)制定和實施資金支持政策。自改革試點之初，人民銀行會同銀監(jiān)會就及時制定并發(fā)布了資金支持政策。為發(fā)揮好資金支持政策的正向激勵作用，人民銀行會同銀監(jiān)會按照規(guī)定的條件和程序，嚴(yán)格考核農(nóng)村信用社的改革成效。總體看，資金支持政策實施進展順利。截至2007年12月，共計完成專項票據(jù)發(fā)行和兌付考核16期，對2396個縣（市）發(fā)行專項票據(jù)1656億元，置換農(nóng)村信用社不良貸款1353億元，置換歷年虧損掛賬303億元。對1201個縣（市）兌付專項票據(jù)806億元，占全國選擇票據(jù)資金支持方式的縣（市）總數(shù)和票據(jù)額度的比例均約50％。對陜西4個縣（市）發(fā)放專項借款5億元。目前，除海南外，全國專項票據(jù)發(fā)行和專項借款發(fā)放已順利完成，專項票據(jù)兌付進程過半。資金支持政策的順利實施，對化解農(nóng)村信用社歷史包袱、支持和推動改革發(fā)揮了重要的正向激勵作用，＂花錢買機制＂的政策效應(yīng)初步顯現(xiàn)。自2003年啟動的深化農(nóng)村信用社改革，已歷時4年，改革取得了重要進展和階段性成果。就改革的進展和成效，各方面因角度不同認(rèn)識和評價不盡一致，但在以下幾個方面大家是有共識的：本輪改革是我國農(nóng)村信用社發(fā)展歷程中乃至農(nóng)村金融領(lǐng)域的一項重大改革，也是只能成功不能失敗的重大改革；本輪改革對農(nóng)村信用社實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展、對全面改善農(nóng)村金融服務(wù)、對促進解決＂三農(nóng)＂問題和新農(nóng)村建設(shè)意義十分重大；經(jīng)過改革，農(nóng)村信用社長期積累的沉重歷史包袱逐步得到有效化解；長期存在的系統(tǒng)性、區(qū)域性支付風(fēng)險問題得到了有效控制；同口徑下的經(jīng)營財務(wù)狀況和資產(chǎn)質(zhì)量明顯改善；農(nóng)戶貸款等涉農(nóng)信貸投放大幅增加，服務(wù)功能有所增強；內(nèi)外部對農(nóng)村信用社改革發(fā)展前景的信心大為提高。改革成效具體表現(xiàn)在以下幾個方面：扶持政策落實到位，資產(chǎn)質(zhì)量明顯改善。改革試點以來，農(nóng)村信用社共計認(rèn)購專項票據(jù)1656億元，已兌付806億元，獲得專項票據(jù)利息65億元；按照資產(chǎn)管理公司的最低清收比例測算，專項票據(jù)置換資產(chǎn)的清收所得超過100億元；累計獲得稅收減免243億元，保值貼補息68億元；通過執(zhí)行較低的存款準(zhǔn)備金率增加可用資金來源約1000億元。以上合計，中央對農(nóng)村信用社的資金支持超過3000億元。2007年9月末，按四級分類口徑統(tǒng)計，農(nóng)村信用社不良貸款比例為9．2％，比2002年末下降27．7個百分點。2002年末，農(nóng)村信用社資本充足率為－8．5％，2007年9月末，提高到10．9％。各項業(yè)務(wù)快速發(fā)展，資金實力明顯增強。2007年9月末，農(nóng)村信用社的各項存款4．4萬億元，各項貸款3．2萬億元。最近4年，農(nóng)村信用社各項存款年均增長18．6％，各項貸款年均增長17．4％，均高于同期金融機構(gòu)各項存貸款增速。改革試點以來，農(nóng)村信用社貸款占金融機構(gòu)貸款總額的比重由10．6％提高到12．3％，提高了1．7個百分點。財務(wù)狀況逐步改善，盈利能力明顯提升。農(nóng)村信用社自2004年實現(xiàn)近10年來的首次盈利后，2005年、2006年分別盈利180億元、281億元，2007年前9個月又盈利254億元。2007年9月末，農(nóng)村信用社歷年虧損掛賬余額473億元，比2002年末減少841億元。支農(nóng)投放不斷增加，支農(nóng)力度明顯加大。2007年9月末，農(nóng)村信用社農(nóng)業(yè)貸款余額1．49萬億元，占其各項貸款的比例由2002年末的40％提高到46％；占全國金融機構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款的比例由2002年末的81％提高到93％。農(nóng)戶貸款余額ｌ．22萬億元，農(nóng)戶貸款戶數(shù)超過7742萬戶，占全國農(nóng)戶數(shù)的比例為33％。產(chǎn)權(quán)制度改革開始起步，法人治理架構(gòu)初步建立。2007年9月末，全國共組建農(nóng)村商業(yè)銀行15家，農(nóng)村合作銀行101家，組建以縣（市）為單位的統(tǒng)一法人機構(gòu)1715家，保留縣、鄉(xiāng)二級法人農(nóng)村信用社的縣（市）622個。部分農(nóng)村信用社在構(gòu)建多種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和組織形式，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、完善法人治理方面進行了有益探索，取得了初步成效。實踐證明，前期改革取得重要進展，是作為改革主體的農(nóng)村信用社自身努力的結(jié)果，是各有關(guān)部門尤其是地方黨委和政府高度重視、加強領(lǐng)導(dǎo)、大力支持的結(jié)果。在充分肯定農(nóng)村信用社改革成效的同時，必須看到，本輪農(nóng)村信用社改革政策性強、涉及面廣，面臨的形勢復(fù)雜、任務(wù)艱巨，實現(xiàn)改革目標(biāo)的難度超過改革之初的預(yù)期。當(dāng)前改革面臨的主要問題可以概括為＂三個高于預(yù)期＂和＂一個亟待完善＂。＂三個高于預(yù)期＂是指化解歷史包袱、改善資產(chǎn)質(zhì)量的難度明顯高于預(yù)期，加強內(nèi)部管理、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制的難度明顯高于預(yù)期，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、完善法人治理的艱巨性明顯高于預(yù)期。＂一個亟待完善＂是指支持包括農(nóng)村信用社在內(nèi)的農(nóng)村金融可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)性、制度性政策亟待完善。總體分析當(dāng)前改革面臨的形勢，可以得出以下初步判斷：改革成效顯著、存在問題突出、實現(xiàn)改革目標(biāo)任務(wù)艱巨。實現(xiàn)改革目標(biāo)，還需要各有關(guān)方面進一步加強協(xié)調(diào)配合、各盡其責(zé)、最大限度地發(fā)揮政策合力的效應(yīng)。正確理解和認(rèn)識農(nóng)村信用社改革試點資金支持政策資金支持政策關(guān)于資金支持與農(nóng)村信用社改革效果掛鉤的安排，對推進改革所發(fā)揮的積極作用得到了各有關(guān)方面的充分肯定。但是，應(yīng)該看到，目前仍存在對資金支持政策的理解不全面、不客觀的情況，甚至產(chǎn)生了對政策本身的誤解。必須澄清觀念，統(tǒng)一認(rèn)識，才能有效發(fā)揮資金支持政策對改革的正向激勵作用。專項票據(jù)不兌付是否就意味著資金支持沒有落實到位？有一種觀點認(rèn)為，只有兌付專項票據(jù)，資金支持政策才算落實到位。實際上，自專項票據(jù)發(fā)行之日起，農(nóng)村信用社的資金支持就已經(jīng)得到落實。專項票據(jù)發(fā)行是央行的負(fù)債行為、農(nóng)村信用社的投資行為，但它是一種特殊的交易行為。因為票據(jù)發(fā)行交易不是等價交換，而是在央行向農(nóng)村信用社提供可生息的優(yōu)質(zhì)票據(jù)資產(chǎn)的同時，將資產(chǎn)損失從農(nóng)村信用社的資產(chǎn)負(fù)債表轉(zhuǎn)移到了央行的資產(chǎn)負(fù)債表上。票據(jù)發(fā)行時是向農(nóng)村信用社注入優(yōu)質(zhì)票據(jù)資產(chǎn)，兌付時是給付現(xiàn)金。票據(jù)發(fā)行就意味著等額置換了農(nóng)村信用社的不良資產(chǎn)和歷年虧損，就意味著等額化解其歷史包袱；票據(jù)發(fā)行后表現(xiàn)為農(nóng)村信用社等額的虧損掛賬和資產(chǎn)損失轉(zhuǎn)換為無風(fēng)險、能生息的對中央銀行的債權(quán)；票據(jù)兌付早一些或晚一些，以及兌付前后的差距，對農(nóng)村信用社財務(wù)和資產(chǎn)負(fù)債的影響只有一個，就是利差，即不考慮風(fēng)險損失因素，將票據(jù)兌付資金用于投資和貸款的收益比票據(jù)利息高。因此，票據(jù)發(fā)行就意味著資金支持已經(jīng)落實到位。與國有銀行相比，中央對農(nóng)村信用社的資金支持是否少了？有一種觀點認(rèn)為，中央對國有銀行的資金支持力度大、無條件，對農(nóng)村信用社支持力度小、有條件。其實，無論是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、組織形式，還是改革路徑、外部環(huán)境，農(nóng)村信用社與國有商業(yè)銀行都有很大的不同，不具有可比性。國有商業(yè)銀行股改后，從維護我國金融安全的需要出發(fā)，國家對其擁有絕對控股地位，并按注資比例享受分紅。農(nóng)村信用社作為社區(qū)型金融機構(gòu)，其股東和社員全部是社區(qū)內(nèi)的法人和自然人，中央按照規(guī)定比例安排資金支持后，對其并沒有股權(quán)要求。國家注資國有商業(yè)銀行，實行財務(wù)重組，公開發(fā)行股票并上市，以此強化外部約束機制，是取得和保持國家對其控股地位所必需的，同時也是國家財務(wù)支持的核心條件。按照國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村信用社改革的總體要求，在資金支持政策制定中設(shè)置專項票據(jù)發(fā)行兌付條件，目的在于撬動改革，調(diào)動多個方面支持農(nóng)村信用社改革、發(fā)展的積極性，多渠道采取措施共同解決農(nóng)村信用社的歷史包袱。在資金支持比例和額度問題上，專項票據(jù)和專項借款合計為1661億元，實際執(zhí)行過程中，加上執(zhí)行較低的存款準(zhǔn)備金率，以及票據(jù)利息、置換資產(chǎn)變現(xiàn)收入、稅收減免和保值貼補息等因素，資金支持總額和比例比改革之初方案設(shè)計要高得多。總體判斷，國家對國有銀行和農(nóng)村信用社改革的資金支持力度都是很大的，只是方式上有所區(qū)別。完善資金支持政策是否就是不斷提高專項票據(jù)兌付＂門檻＂？國發(fā)［2003］15號文件明確規(guī)定：＂中央銀行票據(jù)支付必須與農(nóng)村信用社改革效果掛鉤，以縣（市）為單位驗收支付，標(biāo)準(zhǔn)為：產(chǎn)權(quán)明晰，資本金到位，治理結(jié)構(gòu)完善。＂為增強票據(jù)兌付考核的操作性，量化考核，準(zhǔn)確把握要點，使改革取得實效的農(nóng)村信用社及時進入票據(jù)兌付程序，人民銀行會同銀監(jiān)會在最初發(fā)布的資金支持實施方案中，把不良貸款比例降幅和資本充足率最低標(biāo)準(zhǔn)作為票據(jù)兌付的條件。2006年，對先行試點8省（市）農(nóng)村信用社所發(fā)行的票據(jù)陸續(xù)進入票據(jù)兌付期。鑒于本輪改革試點的艱巨性和復(fù)雜性，當(dāng)時初步判斷，票據(jù)到期時，大部分農(nóng)村信用社難以完全達到規(guī)定的票據(jù)兌付條件和符合監(jiān)管最低標(biāo)準(zhǔn)的資本充足率，如期進入兌付程序難度大。為此，人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)銀發(fā)［2006］130號文件，進一步完善了資金支持政策。明確強調(diào)，農(nóng)村信用社在申請兌付專項票據(jù)時，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、完善法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)取得明顯進展；重點考核其健全內(nèi)控制度和強化內(nèi)部管理的實際成效。提出了逐步提高資產(chǎn)質(zhì)量、有效控制成本費用、不斷改善財務(wù)狀況的具體要求。以上有關(guān)經(jīng)營財務(wù)指標(biāo)的變化，能直觀地反映農(nóng)村信用社所取得的改革實效，有利于農(nóng)村信用社按期兌付專項票據(jù)資金，并增強改革試點資金支持政策的透明度、公信力和可操作性，同時也是經(jīng)過廣大農(nóng)村信用社主觀努力在票據(jù)兌付時應(yīng)當(dāng)而且能夠達到的指標(biāo)。考慮到明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、完善法人治理結(jié)構(gòu)的長期性，為便于改革取得實效的農(nóng)村信用社按期進入兌付程序，票據(jù)兌付時重點考核其改善經(jīng)營管理的實際成效，這相對于明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、完善法人治理結(jié)構(gòu)，以及建立在真實合規(guī)基礎(chǔ)上的資本充足率和不良貸款比例要求，不能認(rèn)為是票據(jù)兌付提高了＂門檻＂。深化農(nóng)村金融改革必須堅持的五個原則為＂三農(nóng)＂服務(wù)的原則。解決好＂三農(nóng)＂問題，事關(guān)全面建設(shè)小康社會大局。農(nóng)村金融改革的根本目的在于通過改革，進一步增強支農(nóng)服務(wù)功能、不斷改善農(nóng)村金融服務(wù)、加大金融支農(nóng)力度。農(nóng)村金融改革必須堅持服務(wù)＂三農(nóng)＂這一根本宗旨。商業(yè)可持續(xù)的原則。只有堅持商業(yè)化經(jīng)營，農(nóng)村金融機構(gòu)才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。如果完全依靠國家政策扶持，由于國家財力有限，農(nóng)村金融機構(gòu)自身的生存發(fā)展將難以為繼，服務(wù)＂三農(nóng)＂也就成為無源之水、無本之木。農(nóng)村金融機構(gòu)要實現(xiàn)商業(yè)化經(jīng)營，一定要堅持利率覆蓋風(fēng)險的原則。由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，涉農(nóng)貸款往往風(fēng)險較高，其利率水平就應(yīng)該等于甚至高于市場利率水平。不應(yīng)該人為壓低涉農(nóng)貸款利率。否則，不僅利率不能覆蓋風(fēng)險，農(nóng)村金融機構(gòu)無法實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，而且還可能導(dǎo)致尋租行為，貸款被特權(quán)階層獲得，急需貸款的普通農(nóng)民卻得不到貸款。實踐證明，對涉農(nóng)貸款執(zhí)行市場利率，有利于保障農(nóng)民獲得貸款的權(quán)利。對于農(nóng)村金融機構(gòu)開辦的政策性金融業(yè)務(wù)，在國家給予適當(dāng)政策扶持（如財政貼息）后也要做到商業(yè)可持續(xù)發(fā)展。適度競爭的原則。壟斷不利于提高農(nóng)村金融服務(wù)效率，必須要完善市場準(zhǔn)入退出制度，建立適度競爭的農(nóng)村金融市場。要在綜合評估各地農(nóng)村金融市場容量、條件以及當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗的基礎(chǔ)上，在嚴(yán)格監(jiān)管的前提下，適當(dāng)放寬農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入。按照投資主體多元化的原則，鼓勵國內(nèi)外各類社會資本通過入股、重組、兼并等方式進入農(nóng)村金融市場。在堅持產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰、組織形式多樣化原則的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展小額信貸組織、村鎮(zhèn)銀行、貸款子公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機構(gòu)，構(gòu)建真正的農(nóng)村金融競爭主體。要規(guī)范民間金融，使其盡快浮出水面，積極創(chuàng)造條件，引導(dǎo)民間金融盡快成為農(nóng)村金融市場的重要競爭主體。在完善農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入制度的同時，要抓緊健全市場退出機制。長期以來，一些農(nóng)村信用社經(jīng)營虧損及資產(chǎn)損失嚴(yán)重，原因是多方面的，主要是內(nèi)外部約束機制不健全，突出表現(xiàn)為經(jīng)營管理粗放、市場約束缺失。比如一些農(nóng)村信用社長期嚴(yán)重資不抵債、資產(chǎn)損失巨大，卻始終不能退出市場。為進一步鞏固和深化改革成果、強化市場約束機制，應(yīng)根據(jù)農(nóng)村信用社的風(fēng)險程度，對其采取逐步升級的校正措施，直至實施市場退出。對違反審慎經(jīng)營原則，開始出現(xiàn)資不抵債的農(nóng)村信用社，應(yīng)鼓勵經(jīng)營穩(wěn)健的金融機構(gòu)按照市場化原則對其重組、兼并或收購。對經(jīng)營財務(wù)狀況持續(xù)惡化、支付風(fēng)險突出、嚴(yán)重資不抵債的個別農(nóng)村信用社，應(yīng)及時予以撤銷。在對個別農(nóng)村信用社實施市場退出的同時，應(yīng)鼓勵其他金融機構(gòu)及時進入當(dāng)?shù)剞r(nóng)村金融市場，填補農(nóng)村金融服務(wù)空白。這些機構(gòu)可按照優(yōu)勝劣汰、擇優(yōu)錄用原則，對農(nóng)村信用社的原有職工和高級管理人員重新聘任。盡快完善農(nóng)村金融市場退出機制，是強化外部約束、保障農(nóng)村金融健康可持續(xù)發(fā)展、促進不斷改善農(nóng)村金融服務(wù)的重要條件。政策扶持的原則。由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和＂三農(nóng)＂問題的復(fù)雜性，農(nóng)村金融的服務(wù)范圍、服務(wù)對象和服務(wù)方式有其特殊性，突出表現(xiàn)為涉農(nóng)金融服務(wù)的高成本、高風(fēng)險和低收益，與城市金融相比，農(nóng)村金融的財務(wù)可持續(xù)問題比較突出。目前，國家已對農(nóng)村信用社出臺了一系列扶持政策，但支持包括農(nóng)村信用社在內(nèi)的農(nóng)村金融可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)性、制度性政策尚不完善。目前，應(yīng)進一步加強財稅、監(jiān)管和貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，在資金引導(dǎo)、風(fēng)險補償、市場準(zhǔn)入與退出等方面采取綜合性配套措施，形成政策合力，逐步建立促進改善農(nóng)村金融服務(wù)、增加＂三農(nóng)＂投入的長效機制。要進一步加大政策扶持力度，完善政策扶持措施并實現(xiàn)制度化、長期化，充分發(fā)揮扶持政策對推動農(nóng)村金融改革的正向激勵作用。市場化的原則。農(nóng)村金融改革要堅持市場化原則。無論是農(nóng)村金融機構(gòu)產(chǎn)權(quán)制度改革，還是組織形式的選擇，都要堅持以市場為導(dǎo)向、以資本為紐帶。當(dāng)前，我國＂三農(nóng)＂資金需求呈現(xiàn)出小額、分散的特征，需要小規(guī)模的零售銀行提供金融服務(wù)，而不是全國性的大銀行，而且我們國家也不缺乏大銀行，缺少的恰恰是類似農(nóng)村信用社能夠滿足市場需求的社區(qū)性金融機構(gòu)。在農(nóng)村金融改革中，應(yīng)充分考慮當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的實際需要，充分尊重農(nóng)村金融機構(gòu)股東和法人的自主選擇權(quán)，不宜通過行政手段推動農(nóng)村金融機構(gòu)的兼并、重組和聯(lián)合，人為將農(nóng)村金融機構(gòu)做大。現(xiàn)階段，堅持農(nóng)村金融改革市場化原則的核心就是要在全國范圍內(nèi)保持農(nóng)村信用社以縣（市）為單位法人地位的長期穩(wěn)定。保持農(nóng)村信用社以縣（市）為法人單位的長期穩(wěn)定，有利于農(nóng)村信用社明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，強化股權(quán)約束，建立可持續(xù)發(fā)展的長效機制；有利于將農(nóng)村信用社辦成為＂三農(nóng)＂發(fā)展服務(wù)的社區(qū)性地方金融機構(gòu)，發(fā)揮其農(nóng)村金融主力軍和聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶作用；有利于構(gòu)建多元化的農(nóng)村金融市場，促進農(nóng)村金融市場的適度競爭和繁榮發(fā)展；有利于防范農(nóng)村信用社的金融風(fēng)險，維護農(nóng)村金融市場穩(wěn)定。[][41]