中國政府首次對閑置時(shí)間在一年以上、兩年以內(nèi)的土地出臺懲罰性規(guī)定。這是中國政府在力保“18億畝耕地紅線”的背景下，首次出臺節(jié)約集約用地的政策措施

　　【《財(cái)經(jīng)》網(wǎng)專稿/記者 常紅曉】“土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價(jià)款的20%征收土地閑置費(fèi)。”2008年1月7日，國務(wù)院在其《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（下稱《通知》）中強(qiáng)調(diào)。

　　這是中國政府首次對閑置時(shí)間在一年以上、兩年以內(nèi)的土地出臺懲罰性規(guī)定。《通知》以節(jié)約用地、集約用地為主題，要求“嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地處置政策”。

　　《通知》指出：“土地閑置滿兩年、依法應(yīng)當(dāng)無償收回的，堅(jiān)決無償收回，重新安排使用；不符合法定收回條件的，也應(yīng)采取改變用途、等價(jià)置換、安排臨時(shí)使用、納入政府儲備等途徑及時(shí)處置、充分利用。”

　　對“閑置房地產(chǎn)用地”，《通知》特別要求應(yīng)“征繳增值地價(jià)，國土資源部要會同有關(guān)部門抓緊研究制訂具體辦法” 。

　　針對目前諸多城市開發(fā)商“囤地”問題，《通知》要求，“合理確定出讓土地的宗地規(guī)模”，“未按合同約定繳清全部土地價(jià)款的，不得發(fā)放土地證書，也不得按土地價(jià)款繳納比例分割發(fā)放土地證書”。

　　為了解全國閑置土地的處置情況，《通知》還同時(shí)要求，2008年6月底前，各省級政府“要將閑置土地清理處置情況向國務(wù)院做出專題報(bào)告。”

　　《通知》還要求“優(yōu)化住宅用地結(jié)構(gòu)”，“繼續(xù)停止別墅類房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的土地供應(yīng)”。為防止大戶型房屋多占土地，《通知》規(guī)定“供應(yīng)住宅用地要將最低容積率限制、單位土地面積的住房建設(shè)套數(shù)和住宅建設(shè)套型等規(guī)劃條件寫入土地出讓合同或劃撥決定書，確保不低于70%的住宅用地用于廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房和90平方米以下中小套型普通商品房的建設(shè)” 。

　　該《通知》全文長達(dá)4500余字，共分五大部分，主要集中于提高現(xiàn)有土地利用效率、建立節(jié)約用地的長效機(jī)制、強(qiáng)化農(nóng)村土地管理等。這是中國政府在力保“18億畝耕地紅線”的背景下，首次出臺節(jié)約集約用地的政策措施。

　　據(jù)牽頭負(fù)責(zé)起草該《通知》的國土資源部土地利用司官員介紹，國務(wù)院此次《通知》主要是為全國各地膨脹的建設(shè)用地需求“找出路”，并不等于一般的土地調(diào)控措施。面對各地強(qiáng)勁的用地需求，中央政府開出的“藥方”很簡單，就是要立足于提高土地利用效率，盡可能節(jié)約使用土地。

　　《通知》除了嚴(yán)格閑置土地處置，重在建立節(jié)約集約用地的“長效機(jī)制”。為此，《通知》提出諸多措施。

　　首先，強(qiáng)化“土地利用總體規(guī)劃的整體控制”。《通知》提出：“各類與土地利用相關(guān)的規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相銜接，所確定的建設(shè)用地規(guī)模必須符合土地利用總體規(guī)劃的安排，年度用地安排也必須控制在土地利用年度計(jì)劃之內(nèi)。”對“不符合土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃安排的”，要“核減用地規(guī)模”。

　　這意味著，目前由各地政府建設(shè)部門主導(dǎo)編制的城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，都必須與土地利用規(guī)劃相銜接，不僅在總體規(guī)劃上要相銜接，而且在年度用地規(guī)模上更要銜接。這其實(shí)等于確立了土地利用總體規(guī)劃在諸多空間規(guī)劃中的“龍頭”地位，此后市縣政府用地的自由度更加縮小。

　　其次，《通知》要求“深入推進(jìn)土地有償使用制度改革”。核心的內(nèi)容是縮小劃撥用地范圍。“今后除軍事、社會保障性住房和特殊用地等可以繼續(xù)以劃撥方式取得土地外，對國家機(jī)關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施(產(chǎn)業(yè))、城市基礎(chǔ)設(shè)施以及各類社會事業(yè)用地要積極探索實(shí)行有償使用，對其中的經(jīng)營性用地先行實(shí)行有償使用。”

　　國土資源部官員告訴《財(cái)經(jīng)》，這是中央政府首次明確國家機(jī)關(guān)辦公用地、各類基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)用地都要實(shí)行“有償使用”。而該新規(guī)定將逐步實(shí)施，首先從上述用地范圍中的“經(jīng)營性用地”做起，比如高速公路等用地。

　　過去，國家機(jī)關(guān)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)等被認(rèn)為具有公益性，其建設(shè)用地一向都列入“無償劃撥”的范圍，這導(dǎo)致一些國家機(jī)關(guān)熱衷于建設(shè)樓堂館所、一些國家級的交通、能源等建設(shè)項(xiàng)目多低價(jià)征用農(nóng)民土地，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低，造成諸多社會矛盾。今后，這種狀況有望得到改變。

　　其三，《通知》重申2006年9月“國發(fā)31號文”要求，“工業(yè)用地必須實(shí)行招拍掛”。而《通知》特別要求，“國土資源部門要會同發(fā)展改革、城市規(guī)劃、建設(shè)、水利、環(huán)保等部門制訂工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓計(jì)劃，擬定出讓地塊的產(chǎn)業(yè)類型、項(xiàng)目建議、規(guī)劃條件、環(huán)保要求等內(nèi)容，作為工業(yè)用地出讓的前置條件”，“工業(yè)和經(jīng)營性用地出讓必須以招標(biāo)拍賣掛牌方式確定土地使用者和土地價(jià)格”。

　　專家指出，嚴(yán)格執(zhí)行工業(yè)用地“招拍掛”政策，從整體上看，有利于土地的集約使用，也有助于提高建設(shè)用地的市場化程度。但另一方面，其不利影響是可能延緩中國的工業(yè)化進(jìn)程。對此，有學(xué)者建議，決策者應(yīng)立足于現(xiàn)實(shí)，在土地用途管制的前提下，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入工業(yè)用地市場，農(nóng)民由此參與工業(yè)化進(jìn)程，分享工業(yè)化的成果。■