——百縣農民工回鄉創業情況調查之三

　　■調查研究■韓俊崔傳義

　　農民工到城鎮打工是農村勞動力轉移的一條重要渠道�熮r民工回鄉創業是農村人力資源的再開發，對建設社會主義新農村來講是一篇更大的文章。在繼續做好勞務輸出的管理和服務的同時，積極引導部分農民工回鄉創業，標志著農村勞動力正在由單向輸出向雙向流動轉變，這是一個必然而且重大的轉變，對促進全民創業、振興縣域經濟有十分重要的作用。目前，對回鄉創業還缺少明確的扶持政策，各地多是把招商引資的優惠政策用于回鄉創業。少數地方把扶持城鎮再就業的有關政策延用于回鄉創業。不少地方認為，農民工回鄉創業和其他人的創業沒有什么不同，只需要按現有的政策辦，不需要有特別的優惠政策。必須把鼓勵和扶持外出務工人員回鄉創業工作，列人黨委、政府抓新農村建設工作的重要議事日程，堅持兩手抓，一手繼續抓好農村勞動力外出務工的組織和培訓工作，一手抓鼓勵、扶助回鄉創業工作，形成促進輸出與回流創業的良性互動。

　　一、 農民工回鄉創業面臨的主要困難和問題

　　（一） 創業環境差

　　各地為了發展經濟，紛紛出臺了對外招商引資的各項優惠政策和措施，優化投資環境，但農民工返鄉創業卻沒有受到同等的重視。這次調查中只有少數地區曾出臺過鼓勵農民工回鄉創業的規定外，大多數地方仍缺乏扶持政策，工商注冊、稅務登記、城鎮管理等環節手續繁雜，而且環環收費，“三亂”現象時有發生。根據對回鄉創業者的調查，認為“審批企業或立項難”的占５９．６％，認為“政府部門亂收費、企業負擔重”的占４０％－５０％，認為“政府部門亂收費”是回鄉創業面臨的第一位困難的占１８．２％。

　　（二）貸款難

　　調查表明，近八成農民工回鄉創辦的企業發展得不到金融機構的支持。據對３０２６名創業者的調查，把資金籌集困難排在第一位的占７０％以上，遠遠高于交通不便、人才不足、缺乏配套產業等其他因素。問到“現在是否有貸款”，只有２２．４％的人回答有貸款。貸款企業中，半數貸款在２萬以下，７２．３％的貸款在５萬以下，貸款超過１０萬只占１５．５％。造成回鄉創業融資難的原因，一是農民工回鄉創業貸款的供給渠道主要是農村信用社一家。從創業資金來源看，來自信用社的有５９．７％，來自個人的有３５％，來自商業銀行的僅有３％。農村信用社吸收的存款只占金融機構存款余額的３０％－４０％，雖然一些地方農村信用社存貸比例達到８０％，但因為總體比例小，資金供給困難。根據百縣調查，從鄉鎮范圍來看，２００６年貸款余額僅為儲蓄余額的３７％。二是貸款利息高。一些地方農村信用社的貸款利率月息為９．９厘，加上貸款申請過程發生的交際費用，月息實際超過１分，年利息超過１２％，而當時３年至５年的商業銀行基準月利息才５．４厘（年利息６．４８％），比基準利率高出８５％以上。三是初創企業抵押物缺乏。對農村小企業資產抵押也存在著不公平，小企業的設備不能抵押，農村集體非農建設用地不能抵押。四是信貸擔保體系發育遲緩。很多地方至今沒有中小企業的貸款擔保機構，有的建立了民間商業性的擔保機構，保費加上銀行貸款利率成本過高，中小企業一般難以承受。五是政策性扶持貸款極少。國家開發銀行在安徽舒城縣開展了面對中小企業的貸款，效果很好，但能夠得到這類政策性貸款的地區范圍很窄。

　　（三）用地難

　　勞動密集型產業向中西部轉移，農民工回鄉創業，都要有一塊落腳之地。據調查，近４成回鄉創業者要在小城鎮獲取生產經營用地（見附表）。回鄉創業遇到了用地指標少、規定的出讓價格高的問題。即使有可使用的用地指標，在一些窮縣，也需要每畝五六萬元以上的出讓價格，很難用于農民工回鄉創業。多年來土地使用失控，主要不在欠發達地區。中西部縣域經濟、農村非農產業發展嚴重滯后，企業占用的非農建設用地比例很小，許多地方現在剛剛步入工業化的起步期，就遇到了土地瓶頸制約，直接影響到了農民工回中西部創業。

　　（四）創辦企業技術含量低，容易造成環境污染和資源浪費

　　農民工回鄉創業主要集中在勞動密集型行業，規模較小，結構單一，產品科技含量低。許多回鄉創業企業缺乏競爭力，轉而走簡單模仿、惡性競爭的粗放發展道路。許多企業處于產業鏈的低端，不少屬于沿海地區淘汰的高污染落后企業，容易污染環境和浪費資源。

　　二、 鼓勵和支持農民工回鄉創業的政策思路

　　對農民工回鄉創業要實行“尊重創業，因勢利導，積極支持，完善服務”的方針。尊重創業，就是尊重農民工自主創業的權力，使他們的合法權益得到保護；因勢利導，就是引導農民工服從國家產業政策的要求，選準創業門路，防止高污染企業向中西部轉移；積極支持，就是把農民工回鄉創業列入各級政府的重要議事日程，凡是外出務工經商后返回家鄉創辦各類企業，只要符合法律和國家產業政策，并吸納一定數量的當地勞動力就業，就要予以鼓勵支持，實行政策優惠；完善服務，就是強化服務理念，解決農民工回鄉創業普遍遇到的融資難、辦事難、用地難等突出問題，改善創業環境。

　　（一）及時制定國家扶持農民工回鄉創業的政策

　　盡快出臺國家層面的政策文件，明文彰顯農民工回鄉創業的重要意義、指導思想、扶持措施等方面的內容，在工商登記、資金、技術、人才、勞動力、稅費、創業培訓、人員招聘、土地使用等方面給予優惠，使農民工回鄉創業同招商引資一樣享受同等甚至更為優惠的待遇。

　　（二）拓寬農民工回鄉創業的融資渠道

　　要按照近幾年中央一號文件的要求和國家關于深化農村金融體制改革的部署，按照《中小企業促進法》的有關規定，加大資金支持的力度。一是運用再貸款等政策工具，引導各類金融機構加大對農民工回鄉創業的信貸資金支持。二是國有商業銀行、股份制商業銀行加大信貸支持，增加縣級支行貸款額度的授權。加大政策性金融對中小企業和農民工回鄉創業的扶持。三是縣域內的中小企業和鄉鎮企業，可以聯合起來并吸收私人和法人資本，創辦股份合作制的資金互助組織，解決入股企業的流動資金需求。四是建議中央財政給予一定的支持，省市縣財政共同出資，吸收社會資金，以縣為單位建立“農民工回鄉創業擔保基金”，為農民工回鄉創業獲取貸款提供方便。五是政府用于開發性生產經營項目的資金，在使用方面向回鄉創業農民工傾斜，促使從事農業信貸工作的金融機構對回鄉農民工創辦的養殖業項目，以及非農產業項目給予優先支持。六是放寬農村地區抵押物的范圍，如允許小城鎮的企業地產包括集體所有土地的使用權，試行農民承包土地抵押。

　　（三）優先解決農民工回鄉創業用地問題

　　將農民工創業用地納入城鄉發展和土地利用總體規劃。堅持執行國家嚴格保護耕地和節約、集約利用土地的政策，因地制宜，妥善解決農民工回鄉創業用地問題。一是在現有的各類園區中，安排必要的場地，建設一定比例的廉租廠房，支持農民工回鄉創業。二是充分利用小城鎮和鄉村的存量非農建設用地。各地存量集體建設用地，在符合規劃和用途管制的前提下，直接用于農民工回鄉創業用地。三是允許地方通過農村集體土地整理折抵建設用地，并從中拿出一定比例用于農民工回鄉創業用地。四是根據中西部不發達地區許多縣市山區丘陵多、耕地少的情況�熢诓挥绊懰�土保持，不損害農民權益，不污染，不浪費的前提下，適當擴大荒山、荒坡、荒灘等非耕地的利用。同時，要防止借農民工回鄉創業之名，亂圈地，亂占耕地。

　　（四）加強產業指導，防止破壞生態和污染環境

　　農民工回鄉創辦的生產經營場地應納入城鄉發展規劃，力求實現基礎設施共享、集中污染治理、集約利用土地、培育發展產業集群。農民工愿意并有條件回鄉創業，當然應受到鼓勵和必要的扶持。但是要防止“一陣風”，一種傾向掩蓋另一種傾向。農民工“回鄉”，是指回到家鄉，包括回到家鄉所在市的市區、城鎮，要引導他們回到縣城及其重點集鎮。要加強產業指導，引導農民工走農業產業化經營、新型工業化、發展現代農業和現代服務業之路。要規劃先行，保護生態環境，堅決不搞破壞生態和污染環境的企業。

　　（五）健全農民工創業輔導和培訓體系

　　對回鄉創業農民工調查顯示，６６．５％的人自創辦企業以來沒有進行過任何進修或培訓。很多創業者早年外出打工，文化水平較低。在打工過程中，從最基層的操作員工做起，基本上是懂技術，但是不懂管理，自身的知識水平，個人素質，直接制約了企業的發展壯大。要加大對回鄉農民工的創業培訓的支持力度，開展創業培訓，提供創業指導、創業咨詢和有關信息服務，增強他們的創業能力，提高他們的創業成功率，提升創業者適應市場變化、參與市場競爭的能力。

　　（六）改善農民工回鄉創業的環境

　　轉變政府職能，增強公仆意識，建立“一站式”服務網絡，簡化投資手續，減免各種收費，克服部門關卡多、辦事難等問題�熍�力為回鄉創業者提供各種便捷的服務。對回鄉創業發展經濟、擴大就業的帶頭人、企業家和優秀個體、私營企業經營者給予表彰，總結其經驗，發揮其示范作用。

　　（作者單位：國務院發展研究中心農村經濟研究部）