國資委退出監(jiān)管者角色后，誰來接替這一職能，將是未來關(guān)注的焦點(diǎn)。CFP供圖                        國有資產(chǎn)法草案起草組專家劉紀(jì)鵬                     國有資產(chǎn)法草案起草組專家劉紀(jì)鵬

　　備受關(guān)注的國有資產(chǎn)法草案12月23日正式提請(qǐng)十屆全國人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議進(jìn)行首次審議，分析人士指出，此法的起草和出臺(tái)，對(duì)促進(jìn)國有資產(chǎn)保護(hù)提供了更高的法律依據(jù)。

　　“針對(duì)防止國有資產(chǎn)流失建立起比較完善、有效的法律制度是迫切需要的。”全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員石廣生在會(huì)議上說。

　　據(jù)悉，這部初次提請(qǐng)審議的法案規(guī)定，該法的適用范圍僅限于除金融類國有資產(chǎn)以外的經(jīng)營性國有資產(chǎn)，國資委為履行行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)之一。

　　重點(diǎn)防范國資轉(zhuǎn)讓中流失

　　改革開放以來，我國國有經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展壯大，已積累起數(shù)量巨大的國有資產(chǎn)。但是，一些國有企業(yè)在改制過程中，將國有資產(chǎn)低價(jià)折股、低價(jià)出售，甚至無償分給個(gè)人，或者以其他方式和手段侵害國有資產(chǎn)權(quán)益，造成國有資產(chǎn)流失的情況比較嚴(yán)重，引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。

　　“目前，經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理中需要專門立法加以規(guī)范的突出問題，主要是如何維護(hù)好國有資產(chǎn)權(quán)益，保障國有資產(chǎn)安全，防止國有資產(chǎn)流失，促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展。”石廣生說，國有資產(chǎn)立法應(yīng)當(dāng)以此為重點(diǎn)，確立相關(guān)的法律制度。

　　為防止國有資產(chǎn)在轉(zhuǎn)讓中流失，保證資產(chǎn)保值增值，草案對(duì)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓做了明確規(guī)定。第四十九條指出：“本法所稱國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，是指依法將國家對(duì)企業(yè)的出資和由此形成的權(quán)益轉(zhuǎn)嫁給其他單位或者個(gè)人的行為；但按照國家規(guī)定無償劃撥國有資產(chǎn)的除外。”

　　國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)有利于國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)果的戰(zhàn)略性調(diào)整。而除按照國家規(guī)定的可直接協(xié)議轉(zhuǎn)讓的以外，轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易所公開進(jìn)行。轉(zhuǎn)讓上市交易的股份依照《證券法》的規(guī)定進(jìn)行。

　　該法律草案中還規(guī)定，國有資產(chǎn)向本企業(yè)的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員或其近親屬轉(zhuǎn)讓，或向這些人員所有或?qū)嶋H控制的企業(yè)轉(zhuǎn)讓的，相關(guān)的董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員不得參與轉(zhuǎn)讓方案制定和組織實(shí)施各項(xiàng)工作。涉及重要的國家出資企業(yè)的國有資產(chǎn)，不得向本企業(yè)董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員及其近親屬以及這些人員所有或?qū)嶋H控制的企業(yè)轉(zhuǎn)讓。

　　草案起草組專家成員之一，中國政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)與法研究中心主任劉紀(jì)鵬介紹，國有資產(chǎn)立法從1993年開始啟動(dòng)，至今已14年，我國國有資產(chǎn)立法雖然在國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理與經(jīng)營的法律規(guī)制上取得了一些進(jìn)展，但是，國有資產(chǎn)立法的一些根本性的戰(zhàn)略性的重大問題并未觸及與解決。

　　這次國資法草案的出臺(tái)，為我國國有資產(chǎn)的保護(hù)提供了可靠的法律依據(jù)。

　　適用范圍涉及資源型資產(chǎn)

　　國有資產(chǎn)法草案第二條指出，本法所稱經(jīng)營性國有資產(chǎn)（國有資產(chǎn)），是指國家對(duì)企業(yè)的出資和由此形成的權(quán)益。草案規(guī)定，行政事業(yè)性、資源性國有資產(chǎn)的管理與監(jiān)督，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。

　　據(jù)國資委專家介紹，目前我國國有資產(chǎn)一般可劃分為由國家對(duì)企業(yè)的出資形成的經(jīng)營性資產(chǎn)，由國家機(jī)關(guān)、國有事業(yè)單位等組織使用管理的行政事業(yè)性資產(chǎn)，以及屬于國家所有的土地、礦藏、森林、水流等資源性資產(chǎn)。

　　石廣生補(bǔ)充說，考慮到對(duì)金融類資產(chǎn)監(jiān)管的特殊性問題應(yīng)適用于金融方面的法律、行政法規(guī)的規(guī)定，經(jīng)營性國有資產(chǎn)中金融類資產(chǎn)的管理與監(jiān)督，法律法規(guī)另有規(guī)定的，依照本法執(zhí)行。

　　全國人大財(cái)經(jīng)委有關(guān)專家也指出，雖然草案只限制在經(jīng)營性國有資產(chǎn)，但仍把可能涉及的內(nèi)容都納入進(jìn)來。資源型資產(chǎn)沒被開發(fā)前需要遵守礦產(chǎn)資源法、森林法等規(guī)定，但一旦取得開采權(quán)，立刻就納入本部法律中。國有行政事業(yè)資產(chǎn)如果轉(zhuǎn)為企業(yè)也要遵循本法規(guī)定。

　　潛在問題監(jiān)管機(jī)構(gòu)怎樣設(shè)

　　有關(guān)專家在即將出臺(tái)的國有資產(chǎn)法草案中，國資委的定位是草案起草過程中的爭(zhēng)議焦點(diǎn)之一，其既是企業(yè)大股東又是各級(jí)政府監(jiān)管部門之一的角色一直被人詬病。在企業(yè)的具體運(yùn)作中，兩者角色重合所帶來的弊端早已顯露無遺。

　　草案起草組專家、中國政法大學(xué)李曙光教授此前表示，目前草案中對(duì)于國資委的定位是讓其成為一個(gè)“干凈的出資人”，即剝離其本不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的監(jiān)督管理的職能，履行出資人的職責(zé)，而不承擔(dān)其他的義務(wù)。其所實(shí)施的監(jiān)督也只是作為股東對(duì)其資產(chǎn)的監(jiān)督，與政府行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管相區(qū)分。

　　草案明確了履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)代表政府對(duì)國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，即“管人、管事、管預(yù)算”。同時(shí)也規(guī)定履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督企業(yè)實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值、防止國有資產(chǎn)流失，但不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)。

　　在經(jīng)營性國有資產(chǎn)中，納入國資委的只是一部分。國務(wù)院還授權(quán)其他有關(guān)部門對(duì)某些國有企業(yè)履行出資人職責(zé)，如財(cái)政部對(duì)中國郵政集團(tuán)公司等履行出資人職責(zé)。鑒于這種情況，草案規(guī)定，由政府“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”及政府“授權(quán)的其他部門機(jī)構(gòu)”，按照授權(quán)履行出資人職責(zé)。這既“兼顧了目前實(shí)際情況，也為國務(wù)院根據(jù)改革需要適時(shí)調(diào)整履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)留有余地”。全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員石廣生說。

　　但是劉紀(jì)鵬表示，政府在將來要不要成立一個(gè)專門的國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還是將現(xiàn)有的國資委職能再提高一步，并在下面設(shè)置不同的職能機(jī)構(gòu)，分別擔(dān)負(fù)起出資人和監(jiān)管等職能，肯定還是將來爭(zhēng)議的一個(gè)焦點(diǎn)。

　　■觀點(diǎn)

　　●國有資產(chǎn)法草案起草組專家劉紀(jì)鵬

　　草案定位為保護(hù)國資

　　記者：這次國有資產(chǎn)法草案出臺(tái)，引起外界極大關(guān)注，您認(rèn)為這部法針對(duì)的重點(diǎn)是什么？

　　劉紀(jì)鵬：對(duì)于這一法律關(guān)注的重點(diǎn)，我特別需要說的是，它的制定并不是為了國有資產(chǎn)退出，相反是為了保護(hù)國有資產(chǎn)，讓國有資產(chǎn)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮作用。前幾年有關(guān)國有資產(chǎn)從部分領(lǐng)域退出的呼聲很高，因此開始也一度有爭(zhēng)議，但這幾年部分城市出現(xiàn)一些國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象，引起了社會(huì)各界的警覺。事實(shí)上國有資產(chǎn)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的保障，因此這部法律定位為保護(hù)，是中國經(jīng)濟(jì)改革取得成功的鑰匙。

　　記者：以前外界對(duì)國資委的角色定位有很大的爭(zhēng)議，認(rèn)為其既是出資人，又是監(jiān)管者，身份矛盾，這部法律出臺(tái)后，上述問題解決了嗎？

　　劉紀(jì)鵬：這個(gè)問題是以后將繼續(xù)關(guān)注的焦點(diǎn)。國資委既是監(jiān)管者，又是股東，這里要不要分開，值得探討。現(xiàn)在只有一個(gè)國務(wù)院下屬的國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)，管理152家企業(yè)。但是中國國企有多少家，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些。國資委出資的企業(yè)（152）只占全國國有資產(chǎn)的1/5，其出資人的地位和監(jiān)管的企業(yè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不相稱。

　　未來怎么解決這一問題，一是可以搞很多國資委，一部分僅定位為出資人，另一些則擔(dān)負(fù)監(jiān)管等職能；另一個(gè)方式就是搞一個(gè)統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理委員會(huì)，下面有若干的出資人，也有監(jiān)管職能。但這個(gè)國資委就不能只管152家企業(yè)，而是監(jiān)管所有的國有資產(chǎn)。

　　●國有資產(chǎn)法草案起草組專家李曙光

　　監(jiān)管職能將交給“外部”

　　草案中對(duì)于國資委的定位非常明確，僅僅履行出資人職責(zé)即代表政府對(duì)國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，監(jiān)督企業(yè)實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值、防止國有資產(chǎn)流失，企業(yè)改制、與關(guān)聯(lián)方交易、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)評(píng)估等與國有資產(chǎn)管理相關(guān)的問題，并從法律的角度對(duì)可能出現(xiàn)的以“暗箱操作”等手段侵害國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的問題進(jìn)行了規(guī)定。

　　國有資產(chǎn)最佳的監(jiān)督方案是外部監(jiān)管，“當(dāng)前草案中提到的由人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督四個(gè)層面對(duì)國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督，并不是最好的方案，這只是暫時(shí)性的。

　　最好的方案是對(duì)包括欺詐性交易、MBO中的不公平定價(jià)交易、資金來源和其他國資流失問題等的監(jiān)管，可以讓專門的監(jiān)察部門或監(jiān)察局來承擔(dān)。

　　■鏈接

　　出臺(tái)歷程

　　1993年

　　八屆全國人大進(jìn)行立法制度改革時(shí)，由全國人大財(cái)經(jīng)委親自主持的《國有資產(chǎn)法》起草工作開始進(jìn)行，列入當(dāng)時(shí)的立法規(guī)劃。到1997年，它已是一部基本成熟的法律草案，形成了“國有資產(chǎn)管理法草案（送審稿）”，曾上報(bào)到全國人大常委會(huì)，后因?qū)�國有資產(chǎn)管理與經(jīng)營機(jī)構(gòu)、該法的出臺(tái)時(shí)機(jī)等問題存在不同意見，故遲遲未能安排審議。其間，又經(jīng)歷了數(shù)次改與不改、出與不出的周折。

　　2004年

　　《國有資產(chǎn)法》的起草工作重新啟動(dòng)。2006年全國人大加快了《國有資產(chǎn)法》的立法進(jìn)程。2007年初進(jìn)入全國人大常委會(huì)計(jì)劃安排審議的立法項(xiàng)目名單。

　　2007年

　　尤其在《物權(quán)法》出臺(tái)后，有專家呼吁應(yīng)盡快細(xì)化對(duì)國有資產(chǎn)保護(hù)的立法，在涉及國有資產(chǎn)變動(dòng)的問題上，應(yīng)優(yōu)先適用《國有資產(chǎn)法》。

　　撰文：本報(bào)駐京記者 劉斌 戴志軍 實(shí)習(xí)生 王婉婷本網(wǎng)站所刊登的所有內(nèi)容，包括但不限于圖片、文字及多媒體形式的新聞﹑信息等，未經(jīng)著作權(quán)人合法授權(quán)，禁止一切形式的下載、轉(zhuǎn)載使用或者建立鏡像。否則，將依法追究其侵權(quán)責(zé)任。法律顧問：梁香祿、肖曼麗、羅志明侵權(quán)舉報(bào)電話：020-87385923