在今年召開的中共第十七次全國代表大會上，胡錦濤總書記在報告中重點闡述了“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，加快推進以改善民生為重點的和諧社會建設”。

　　怎樣做好“住有所居，改善民生”這篇文章？成都市探索出公共住房制度，為房地產市場健康穩(wěn)定發(fā)展提供了保障。

　　■本報記者韓清華

　　“真高興！像我們這種既不是低保戶、又買不起經濟適用房的低收入家庭，終于也領到了廉租住房租金補貼。”12月14日，家住成都市區(qū)的下崗職工吳有生，在聞知成都市政府建立公共住房保障制度，新構建起以廉租住房、經濟適用住房、限價商品房為層次，多種形式的住房保障體系時喜不自禁地告訴中國經濟時報記者。

　　在成都這座來了就不想離開的城市， 隨著“龍華陽光”、“光華馨地”、“天府名居”，“紅楓嶺”、“上東錦城”、“北回歸線”等經濟適用住房、租賃型經濟適用房和限價商品房陸續(xù)提供給老百姓，成都市中低收入家庭住房困難問題基本得到了解決。

　　公共住房制度為成都市房地產市場健康穩(wěn)定發(fā)展提供了有力保障。

　　“這一旨在全方位覆蓋中低收入家庭住房需求的舉措在全國尚屬首例，其經驗應廣泛推廣。”業(yè)內人士如此評說成都的“公共住房制度”。

　　政策保障：

　　實現成都“居住和諧”

　　為深入實施城鄉(xiāng)統籌發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化，保障中低收入家庭的基本居住權益，近年來�煶啥际邪呀�立公共住房體系作為解決城鎮(zhèn)居民中低收入家庭住房困難問題的主要方式，并納入政府履行公共服務和管理職能內容當中。

　　去年８月１日�煛冻啥际谐鞘泄�共住房制度實施方案（試行）》以及兩個配套文件的頒布和實施，標志著成都公共住房制度建設和實踐邁向了一個新階段。公共住房制度的實施，是對過去廉租房制度、經濟適用房制度的整合和提升，也意味著凡無力購買商品房的中低收入市民，將在政府的幫助下解決基本的住房需求，實現“居者有其屋”。

　　據了解，成都出臺的公共住房制度，是通過政府援助和市場供給相結合的住房資源配置機制建立公共住房體系，采取多層次、多形式的援助方式，解決中等偏低及以下收入家庭的基本居住需求。

　　成都市在充分發(fā)揮市場配置住房資源機制的基礎上，著力建設完善住房供應體系，解決全市中低收入家庭的住房問題。今年，成都市以《成都市城市公共住房制度實施方案（試行）》及《成都市人民政府關于進一步加強和完善中低收入家庭住房保障工作的意見》為基本框架，新構建起了以廉租住房、經濟適用住房、限價商品房為主的分層次、多形式的住房供應體系，切實建立起全面解決中低收入家庭住房問題的有效平臺。現行政策體系重點解決了以下三個層次住房困難家庭的住房問題：

　　一是面向家庭年收入在２２０００元以下，且家庭人均住房建筑面積在１６平方米以下住房困難戶，實施廉租住房制度。在這方面，成都市在全國率先將原有面向低保家庭的廉租住房制度覆蓋面擴大到低收入家庭。廉租住房實行以租金補貼為主、實物住房配租和租金減免為輔的方式。廉租房租金補貼標準為：低保家庭為１２元／平方米，接近市場租金標準，其租房支出基本由政府全額補貼；其余家庭根據租住住房面積的不同給予不同的租金補貼，租住住房人均面積越大，補貼標準越低。

　　二是面向家庭年收入在４００００元以下，且家庭人均住房面積在１６平方米以下住房困難戶，實施經濟適用住房制度。包含由政府組織實施的面向社會公開發(fā)售的經濟適用住房，企事業(yè)單位利用存量土地組織單位職工集資修建的經濟適用住房，以及由政府提供房源面向符合條件家庭出租的租賃型經濟適用住房。成都市公開發(fā)售經濟適用住房根據“按照標準、提前登記、按需建設、保證供應”的原則組織建設；經濟適用住房建設標準嚴格控制在９０平方米以下；每年實行預登記，科學確定建設規(guī)模；根據保障對象實際需求組織建設，做到確保房源供應。經濟適用住房項目由市政府指定市住房保障中心具體負責實施，建設、國土、規(guī)劃等部門協同配合。租賃型經濟適用住房由市住房儲備中心組織房源，面向家庭年收入在低保線以上——４００００元之間的無房家庭出租，租賃家庭不再享受租金補貼，租住滿兩年后可以申請購買。

　　三是面向中低收入住房困難家庭，實施限價商品房制度。為貫徹落實宏觀調控政策，做好市場房價穩(wěn)定工作，解決具有一定經濟條件但又無力購買商品房家庭的基本住房需求。從去年底開始，成都市就開始建設部分限價商品住房。限價房供應對象包括家庭現住房面積在７２平方米以下（愿意將原住房交政府回購）或人均住房建筑面積低于１６平方米，原有住房愿意交由政府計價回購的家庭；有本市五城區(qū)�熀�高新區(qū)�犝�式戶口，年滿３５周歲，無自有住房的單身居民；夫妻在成都市五城區(qū)�熀�高新區(qū)�牴ぷ鳌�兩人在成都連續(xù)繳納２年以上社會養(yǎng)老保險金，無自有住房的外來從業(yè)人員家庭。限價房取得產權五年之內不得轉讓。

　　在一座人口眾多的城市實施大規(guī)模公共住房制度建設，無疑是一項極其復雜艱巨的工作，成都市能夠把這項工作做好，其中必有心得。對此中國經濟時報記者采訪了成都市房管局局長、成都市住房委員會辦公室主任周鴻德，他告訴記者：“近年來，成都市貫徹國務院《關于促進房地產市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》、國務院九部委《關于調整住房供應結構穩(wěn)定住房價格的通知》精神，深入實施城鄉(xiāng)統籌發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化，促進房地產市場健康發(fā)展。實踐中，成都市以科學發(fā)展觀為指導，深入剖析房地產市場發(fā)展規(guī)律，樹立公共住房與房地產市場相互依存、公平與效率和諧統一的發(fā)展觀，充分履行政府在宏觀調控和公共住房領域的職責。通過厘清政府與市場、效率與公平、市場與保障的關系，準確定位了政府在房地產市場中的職責，形成了‘保障低端、調控中端、引導高端’的房地產發(fā)展思路，采取積極措施調整住房供應結構，完善住房供應體系，穩(wěn)定市場價格，切實改善老百姓居住條件。”

　　周鴻德還告訴記者，成都市公共住房制度在借鑒國際、國內經驗的基礎上，較好地解決了在公共住房領域存在的建設運營計劃性、立法保障性、專業(yè)性、系統性問題，建設標準的合理性、建設選址的和諧性問題，政策實施的金融保障持久性和政策目標享受的公平性等八個方面問題。

　　成都市房管局分管此項工作的副局長蔡冀川在接受記者采訪時說：“成都市公共住房保障首先是對最低收入家庭，實行‘應保盡保’。其次是對經濟適用住房實行‘按需建設、保證供應’。隨著制度的實施，成都市低收入家庭被分為三個層次得到政府住房援助。通過政府援助和市場供給相結合的住房資源配置機制，建立公共住房保障體系，其中分三個層次解決中低收入家庭的住房需求：一是民政部門確定的最低生活保障家庭，按照‘應保盡保’的原則實行廉租住房保障，租金補貼標準為１２元／平方米；二是‘中間層’家庭，指最低生活保障線以上、家庭年收入在２．２萬元以下的低收入家庭，可選擇購買或租賃經濟適用房，也可自主從市場上租賃住房并領取政府發(fā)放的租金補貼；三是年收入在低保線以上、４萬元以下的低收入家庭，可通過購買或租賃經濟適用房解決住房問題。”

　　他還告訴記者：“成都市以前低收入家庭買不起經濟適用房，而政策規(guī)定可以購買，實際上并沒解決問題，公共住房制度建立以后，就讓這部分人既有購買經濟適用房的權利，同時也可以選擇獲得一定補貼的權利，從而使政府的優(yōu)惠政策真正落實到市民身上。”

　　成都市住房委員會辦公室常務副主任趙建軍告訴中國經濟時報記者，針對房地產市場供應偏緊、房價上漲較快的情況，從２００６年底開始，成都市政府又及時推出了限價商品住房建設。到目前為止，政府已經拿出１０００余畝土地，落實了２４０萬平方米限價商品住房項目。

　　他還說，為解決中等偏低收入家庭、低收入家庭和最低收入家庭的住房問題，《制度》還設置了保障家庭準入、退出機制以及動態(tài)監(jiān)管體系。對申報家庭，按照“屬地管理、分級審核”的原則實行資格管理。另外，通過動態(tài)監(jiān)管建立靈活的退出機制，以避免福利固化。

　　據了解，目前成都市已完成了住房保障家庭的情況調查，逐戶建立了實名制檔案。在公共住房保障方面的投入力度很大，２００７年僅直接用于發(fā)放租金補貼、購買廉租住房和租賃型經濟適用房的財政性資金就達２．３億元。

　　無縫覆蓋：

　　演繹“居住和諧”內涵

　　下大力氣切實改善困難群眾的住房條件，是貫徹落實“民生工程”重要思想的必然要求。對此，成都市委、市政府想群眾之所想，急群眾之所急。

　　成都市房管局局長周鴻德接受記者采訪時說，公共住房制度的出臺，旨在全方位覆蓋成都市民的住房需求，無論通過廉租補貼、經濟適用房或其他形式，一定要有效覆蓋成都中等偏低收入及以下收入家庭的基本需求，保證人人都有房住，這就是民生工程的內核。

　　在公共住房建設方面，成都市還有針對性地進行政策和措施的改進，創(chuàng)新性地提出了“按照標準、提前登記、按需建設、保證供應”的經濟適用住房發(fā)展理念。

　　近兩年來，成都市五城區(qū)（含高新區(qū)）經濟適用住房預登記有效戶數為９４００戶，已開工建設規(guī)模６６．８萬平方米。

　　在這方面，成都市房管局除了搞好宣傳、組織、實施以外，還探索出了有效解決住房困難戶的新模式：全方位、多渠道籌措房源，實現租售并舉、實物配租。同時，對原有廉租住房和經濟適用住房保障方式進行整合和創(chuàng)新，將限價商品房納入公共住房范疇。

　　具體體現在三個方面：一是對經濟適用房實行租售并舉，除了銷售以外，今年初，成都市已推出了１００套經濟適用房源進行經濟適用房的租賃試點，社會反響積極，今年還將再推出數百套房源用于租賃；二是對廉租住房實行以租金補貼為主，實物配租為輔的辦法。對其中特殊困難戶，面向市場收購了幾百套低樓層、小套型、地理位置適中、生活配套齊全的二手房，以解決他們的實際困難。三是實施限價商品房銷售，解決住房困難家庭的住房問題。按照市政府確定的“逐步擴大限價商品住房惠及面，實行分批銷售”的限價商品房銷售計劃安排，在優(yōu)先解決本市居民居住問題的基礎上，逐步放寬申購條件。目前，先后已經組織了三輪公開申購，迄今通過第一、二、三輪申購，已有６２２５戶符合申購條件的家庭獲得準購資格。

　　這一系列的工作后面，是對成都市解決中等偏低收入家庭、低收入家庭和最低收入家庭住房問題的無縫覆蓋。

　　無縫覆蓋，實現了低收入家庭“住有所居”。那么該政策的出臺又有哪些方面的突破呢？

　　成都市房管局局長周鴻德告訴記者：公共住房制度將原有廉租住房、經濟適用住房政策納入了一個系統的制度體系，并對中等偏低及以下收入家庭解決基本的住房需求提出了有效而全面的解決方案，取得了以下突破：

　　１、構建公共住房制度的總體框架。明確“公共住房制度是政府在住房領域履行社會公共職能，解決城市中等偏低及以下收入家庭居住問題的相關法規(guī)、政策及措施的總和”。

　　２、確立了成都市構建公共住房制度的基本原則。通過政府援助和市場供給相結合的住房資源配置機制建立公共住房體系，采取多層次、多形式的援助方式，解決中等偏低及以下收入家庭的基本居住需求；堅持援助范圍、方式、標準隨社會經濟發(fā)展水平動態(tài)調整；堅持援助對象的動態(tài)管理機制。

　　３、建立了分層次的住房援助體系。最低收入家庭實行廉租住房保障，以租金補貼為主、實物配租和租金核減為輔，實行“應保盡保”；低收入家庭可購買經濟適用住房或由政府給予適當租金補貼，由其通過市場租賃住房，政府根據承租的面積，按不同標準給予補貼，承租面積越大，補貼標準越低，反之，補貼標準越高；中低收入家庭可購買限價商品住房，公開發(fā)售的經濟適用住房以“按照標準，提前登記，按需建設，保證供應”的原則由政府統一組織建設，建設標準嚴格控制在中、小套型。

　　４、建立穩(wěn)定的公共住房制度專項資金。通過以政府住房基金安排、政府土地出讓凈收益按一定比例劃轉、市本級和五城區(qū)財政預算安排等公共財政預算為主等多種形式建立公共住房制度專項資金，使成都市公共住房制度專項資金來源制度化。

　　５、建立了住房保障對象的實名制檔案，完善了保障家庭的準入、退出機制以及動態(tài)監(jiān)管體系。對申報家庭按照“屬地管理、分級審核”的原則實行資格管理；通過動態(tài)監(jiān)管建立靈活的退出機制；同時健全了公共住房制度實施的組織保障體系。

　　公共住房制度的實施，進一步強化了政府在住房領域應當履行的社會公共職能，住房保障制度更加全面系統，尤其是采取分層次、多形式的保障手段，實現住房保障的無縫覆蓋，有效克服了過去住房保障手段單一、政策覆蓋面窄、保障層次不銜接等問題。同時，公共住房制度強調效率與公平的兼顧，實現了社會保障和市場機制的有機結合，既有利于政府公共資源的合理配置，又有利于發(fā)揮市場配置資源的基礎作用。

　　為保障公共住房制度的有效實施，成都市還專門建立了公共住房制度專項資金，為“民生工程”提供了堅實“后盾”。

　　據記者了解，專項資金制度的建立，實現了政府住房保障資金來源的制度化，有利于突破城市公共住房制度施行缺乏穩(wěn)定資金來源渠道的瓶頸，為制度的順利實施和進一步健全提供有力保障。

　　“居住和諧”：

　　延伸“住有所居”外延

　　“在群眾‘最盼’上贏民心，在群眾‘最急’上見真情，在群眾‘最怨’上抓落實。”成都市不僅實現了住有所居，加快推進以改善民生為重點的社會建設，豐富了公共住房制度的內涵，同時還延伸了住有所居的外延。

　　據介紹，成都市在充分發(fā)揮市場配置住房資源機制的基礎上，著力建設完善住房保障體系，解決全市中低收入家庭的住房問題，除此之外，成都市還將“居住和諧”延伸到切實改善進城務工人員的居住條件，逐步將成都市行政區(qū)域內進城務工農民納入城市住房供應體系。

　　記者在成都市房管局了解到，在國務院《關于解決城市低收入家庭住房困難問題的若干意見》（國發(fā)�煟玻埃埃筏牐玻刺枺┘啊端拇ㄊ∪嗣裾�府貫徹〈關于解決城市低收入家庭住房困難問題的若干意見〉的實施意見》（川府發(fā)電�煟玻埃埃筏牐担堤枺╊C布后，今年成都市還結合自身實際，專門起草制定了《關于貫徹〈國務院關于解決低收入家庭住房困難的若干意見〉進一步完善公共住房制度的通知》。其具體辦法是：

　　（一）加大廉租住房制度實施力度，切實解決低收入家庭住房困難

　　一是加大對低收入家庭的援助力度，對低保家庭實行以實物配租為主的保障方式，更好地解決他們的住房困難。今年成都市計劃籌措一定數量的房源用于低收入家庭實物配租和租賃型經濟適用住房租賃。二是加大對新申請家庭的宣傳和受理力度，優(yōu)化辦事流程，使符合條件的低收入家庭在政府援助下改善居住條件，實現租金補貼的“應保盡保”。三是建議政府在土地拍賣時設定條件，在普通商品房項目中按一定比例配建廉租住房，以分散解決低保家庭的實物配租住房問題。

　　（二）進一步完善經濟適用住房相關政策

　　一是經濟適用住房繼續(xù)根據“按照標準、提前登記、按需建設、保證供應”的原則組織建設，抓緊落實２００７年度預登記確定的２５萬平方米經濟適用住房的建設用地，力爭早日開工建設，同時抓好２００６年度四個項目的建設工作，力求早日竣工交付使用；二是加大租賃型經濟適用住房投放量，今年計劃安排數百套房源用于租賃。三是完善經濟適用住房的“退出”機制，按照國家的相關規(guī)定調整上市交易政策。四是根據國家規(guī)定調整經濟適用住房建設標準，今后經濟適用住房單套建筑面積主要以６０平方米左右的小套型為主，并且五年后方可上市交易。

　　（三）拓展限價商品房功能，服務產業(yè)發(fā)展

　　一是加大限價商品房的供應力度，明年將再推出８０萬平方米限價商品房，切實解決群眾住房問題，限價商品房一律由國資公司進行建設；二是調整限價商品房的供應對象范圍。在現有供應對象申請條件的基礎上，根據服務產業(yè)發(fā)展的需求，向重點規(guī)劃產業(yè)從業(yè)人員傾斜——在限價商品房中按一定比例定向面向成都市六大主導行業(yè)和大集團、大企業(yè)實施名錄領域的高級專業(yè)人才提供租賃或銷售的房源，增強產業(yè)核心競爭力；三是建議在限價商品房中按占總戶數１０－１５％的比例建設４０－６０平方米的小戶型住房，用于廉租住房。

　　（四）切實改善進城務工人員的居住條件

　　一是抓緊落實中心城區(qū)啟動建設的１７萬平方米農民工宿舍建設，積極督促各區(qū)按照計劃啟動建設，積極同相關建設單位協調，落實購買政府規(guī)定的１０萬平方米小套型住房。二是逐步將本市行政區(qū)域內進城務工農民納入城市公共住房供應體系。對連續(xù)務工并繳存社保一定年限以上，具有穩(wěn)定職業(yè)的本市所屬區(qū)（市）、縣的進城務工農民，逐步納入城市公共住房供應體系。三是建立進城務工人員公積金制度，要求用工單位必須為簽訂用工合同半年以上的進城務工人員繳存住房公積金，允許進城務工人員使用公積金支付房屋租金，符合條件的可以申請公積金貸款。

　　（五）推進郊區(qū)市（縣）住房保障工作全面發(fā)展

　　為全面推進住房保障工作，一是要求尚未制定公共住房制度實施方案的區(qū)（市）縣，要在２００７年底前出臺當地公共住房制度實施方案，明確廉租住房和經濟適用住房的保障對象、保障標準，制定申請、審核和公示辦法以及準入和退出等有關規(guī)定。二是要求在２００７年底前實現住房保障家庭廉租住房租金補貼“應保盡保”。三是抓緊開展低收入家庭住房狀況調查，于２００７年底之前建立本區(qū)（市）縣低收入住房困難家庭實名檔案，實現動態(tài)監(jiān)管，并制定解決低收入家庭住房困難的工作目標、發(fā)展規(guī)劃和年度計劃。四是要繼續(xù)抓好農村特困戶“安身工程”，通過就地改建、異地新建等形式解決農村特困戶的住房問題。

　　實踐中，成都市按照“加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難”的指導思路�� 遵循資源市場配置機制原則，將公共住房的保障職能和市場調節(jié)機制有機結合，靈活運用，實現住房資源的“公平”分配，確保城市中等偏低（及其以下）收入家庭實現最基本的居住權益。

　　從最低收入人群到低收入者，成都的住房保障體系環(huán)環(huán)相扣。

　　從成都市的具體實施來看，１９９８年底成都市結束運轉多年的住房實物分配體制。為配合住房新體制的建立，成都市加快了經濟適用住房的建設。

　　成都市房管局副局長蔡冀川告訴記者，經濟適用住房建設不僅解決了成都市大多數低收入人群的居住困難，充分發(fā)揮出住房保障的功能，擴大住房消費，又能改善住房供應結構，通過調整供求關系有效引導和平抑房價，具有住房保障和市場調控的雙重功能。同時實現了住房分配新舊體制的平穩(wěn)過渡，推動了成都市住房消費的市場化進程，促進了成都市房地產市場的健康、穩(wěn)定發(fā)展。

　　據成都市住房委員會統計，從１９９８年到２００７年，成都市經濟適用住房建設完成投資２２９．０８億元，施工１５１６．８９萬平方米，市政府僅報建費一項政策減免金額就達９．１億元。經濟適用住房建設規(guī)劃占全市住房竣工總量的１５．６％以上，成為成都市房地產市場有效供應的重要組成部分。解決了城市中十多萬戶住房困難家庭的住房問題。到２００６年底，成都市城區(qū)人均住房面積增加到２８．７２平方米，超過全國城鎮(zhèn)人均水平。

　　切實改善困難群眾的住房條件，是貫徹落實“民生工程”重要思想的必然要求。對此，成都市委、市政府想群眾之所想，急群眾之所急。早在１９９９年就醞釀啟動了廉租住房工作，堅持把住房解困工作列入成都市“一級責任目標”來實施，在改革城市住房供應體系、加快住房建設中，統籌規(guī)劃，重點向困難群眾傾斜，為千萬困難家庭筑起了溫馨的家園。

　　作為成都市廉租住房的主管部門——成都市房管局，從那時起率先在全國探索了建立廉租住房制度：第一次探索是在２０００年，分別在１月和１０月舉行了兩次廉租住房電腦現場搖租活動。當時給住房困難戶提供了建筑面積４０－６０平方米的住房１５０套。

　　第二次探索是在總結兩次廉租住房現場搖租經驗后，充分發(fā)揮政府保障職能，注重市場機制，確定了“發(fā)放租金補貼為主，實物配租為輔”的思路。并制定了按困難程度優(yōu)先解決的辦法。

　　而租金補貼與實物配租相比有四大優(yōu)勢：一、采用實物配租的模式，政府需一次性投入大量資金用于建設或收購房屋，公共財政難以負擔，而實行租金補貼，可按季度發(fā)放，財政壓力大大減輕；二、在同樣的財政支付情況下，租金補貼可以惠及更多的住房特困戶，而實物配租輪候時間較長；三、實物配租入住容易退出難，而租金補貼易于形成良好的退出機制；四、享受住房保障的家庭拿到租金補貼后可自由選擇租房地點，生活較為方便，但采用實物配租，特別是統一修建廉租屋，有可能形成新的“貧民窟”，造成新的社會問題。

　　第三次探索是２００４年，在城區(qū)實行“應保盡保”的基礎上，把向拆遷片區(qū)中的“雙困戶”一次性發(fā)放５年廉租補貼的工作推向高潮。這種模式在全國也是首創(chuàng)。

　　自２０００年以來，成都市通過以租金補貼為主，實物配租和租金核減為輔的保障方式，截止到２００６年底，累計解決了４．８萬戶最低收入家庭的住房困難。經濟適用住房建設和廉租房保障力度的不斷加強，使大量困難家庭的住房問題得到解決，穩(wěn)定了低端收入群體的心態(tài)，提高了社會滿意度。

　　在公共住房制度建設方面，成都市在總結經驗的同時，仍然在不斷地探索。

　　成都市公共住房保障秉承著“為民辦實事”的宗旨，圓了老百姓心中的安居夢，演繹了杜甫“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏”的名句。