■周天勇評(píng)說中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)難題之二十五■周天勇

　　政府在其機(jī)構(gòu)設(shè)置中，許多行政和執(zhí)法部門，設(shè)置成了事業(yè)單位，這類機(jī)構(gòu)包括質(zhì)監(jiān)、環(huán)保、銀監(jiān)、保監(jiān)、海事、空管等等，能數(shù)出許多許多來。許多政府公務(wù)機(jī)構(gòu)中的一部分也設(shè)為了事業(yè)編制，或者一部分人員屬于事業(yè)編制。有一些機(jī)構(gòu)，如工商等，雖然名義上是行政公務(wù)機(jī)構(gòu)，但是也是靠收費(fèi)養(yǎng)自己。類似這種行政執(zhí)法部門，往往是組織派干部，編辦給編制，物價(jià)允許收費(fèi)。本來是政府公務(wù)，卻讓它們事業(yè)化和收費(fèi)化。2004年，不包括法院和檢察院，僅政府各行政、執(zhí)法和監(jiān)督部門的收費(fèi)罰款就高達(dá)9367．67億元，每年以30％的速度在增長(zhǎng)。2006年最保守估計(jì)也在13000億元。這些款項(xiàng)均沒有納入預(yù)算進(jìn)行管理。

　　行政、執(zhí)法和監(jiān)督的事業(yè)化和收費(fèi)化及商業(yè)化對(duì)中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)有以下六大危害。之首，并且最為嚴(yán)重的是，打擊創(chuàng)業(yè)，抑制就業(yè)，造成實(shí)際的高失業(yè)率，并且導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入和居民之間收入差距的拉大。上世紀(jì)80年代中期到1997年，中國(guó)黨政軍的經(jīng)費(fèi)體制是，財(cái)政沒有那樣多的錢，可以自己搞三產(chǎn)辦企業(yè)來補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)。1998年開始，黨政軍機(jī)構(gòu)與辦企業(yè)脫鉤，于是一些政府行政、執(zhí)法和司法部門就通過設(shè)置和提高收費(fèi)和罰款項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)來籌集資金，供養(yǎng)本部門。導(dǎo)致個(gè)體、微型、中小企業(yè)，包括一些大企業(yè)的負(fù)擔(dān)突然加重。根據(jù)國(guó)家工商總局的統(tǒng)計(jì)，到2004年底個(gè)體工商戶為2351萬戶，1999年時(shí)個(gè)體工商戶為3160萬戶，1999—2004年在工商局登記的個(gè)體工商戶減少了810萬戶，平均年減少135萬戶。每個(gè)個(gè)體戶平均就業(yè)兩人，再加上2005年倒閉30萬家企業(yè)，共計(jì)至少損失2200萬個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。這使得中等收入者減少，因失業(yè)而貧困和低收入人數(shù)增加，貧富差距難以縮小。

　　危害之二是，政府和政權(quán)規(guī)模隱性膨脹，執(zhí)政成本居高不下，財(cái)政預(yù)算失去其控制的功能。目前中國(guó)黨政

公務(wù)員隊(duì)伍為650萬人，劃歸事業(yè)編制但從事行政執(zhí)法，甚至司法的人員卻遠(yuǎn)多于此數(shù)。政府機(jī)構(gòu)從各部到正部級(jí)各直屬總局，到正部級(jí)各專業(yè)監(jiān)督委員會(huì)，再到各正部級(jí)基金會(huì)，相對(duì)于一個(gè)現(xiàn)代內(nèi)閣政府，已經(jīng)是太多了，財(cái)政對(duì)其說經(jīng)費(fèi)困難，于是這些機(jī)構(gòu)一多半要靠收費(fèi)罰款運(yùn)轉(zhuǎn)。而且，目前由于社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，勞動(dòng)的養(yǎng)老、民政的低保、衛(wèi)生的新農(nóng)合等等，又在建立機(jī)構(gòu)，擴(kuò)招人員，形成新一輪的機(jī)構(gòu)和人員膨脹。這些部門收費(fèi)和罰款，是想方設(shè)法、千方百計(jì)、挖空心思、巧立名目，并且列入其部門的立法或者條例中，形成強(qiáng)制性收費(fèi)和罰款項(xiàng)目。其運(yùn)行費(fèi)用，除了預(yù)算內(nèi)的支出，還有預(yù)算外13000億的稅外行政收費(fèi)罰款，7000億的土地收入中的一部分，用于其供養(yǎng)。僅僅公車（小車加油、維修和司機(jī)等費(fèi)用）、公招（公款接待）和公出（國(guó)內(nèi)各地考察和出國(guó)考察等）三項(xiàng)，就高達(dá)9000億之巨。根據(jù)我對(duì)2003年數(shù)據(jù)的計(jì)算，行政、執(zhí)法、司法和監(jiān)督等公務(wù)費(fèi)用，占到全國(guó)預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外全部收入的37％。高高居于世界各國(guó)政府行政公務(wù)開支之首。

　　危害之三是，搭車收費(fèi)罰款，吃拿卡要，腐敗盛行。上世紀(jì)90年代開始，各政府基層行政和行政性事業(yè)部門趁收稅之機(jī)，對(duì)農(nóng)民搭車收費(fèi)多達(dá)近500項(xiàng)。后來，中央和國(guó)務(wù)院干脆取消向農(nóng)業(yè)收取的兩稅，釜底抽薪，加上嚴(yán)格禁止，斷了一些部門的財(cái)路。但是，城市和城鎮(zhèn)中，只要是個(gè)體、微型和中小企業(yè)，是正式注冊(cè)，政府各行政和事業(yè)單位對(duì)其就有多如牛毛的執(zhí)法收費(fèi)罰款項(xiàng)目，而且其最高和最低彈性很大，執(zhí)法人員以執(zhí)法為由，在給出一個(gè)最高額的收費(fèi)和罰款額后，往往逼著被執(zhí)法戶討價(jià)還價(jià)，讓被執(zhí)法戶私下給執(zhí)法人員個(gè)人好處，于是可以少交費(fèi)和少罰款。這種對(duì)行政、執(zhí)法和司法財(cái)政不撥款、給收費(fèi)罰款政策的體制，在工商、質(zhì)監(jiān)、環(huán)保、衛(wèi)生防疫、交通行政等許多部門滋生了嚴(yán)重的吃拿卡要和其他形式的腐敗。而個(gè)體、微型和中小企業(yè)，鑒于日后還要經(jīng)營(yíng)，對(duì)其是敢怒不敢言。這種腐敗經(jīng)常是無人舉報(bào)、無法查證，隱性而普遍蔓延。

　　危害之四是，這些部門其實(shí)其第一任務(wù)是收費(fèi)和罰款，因?yàn)樗麄兪紫纫�發(fā)工資，要保機(jī)構(gòu)和人員的利益，而賦予他們的職責(zé)可能公開講如何如何重要，但實(shí)際上是第二位的，并且收費(fèi)和罰款往往嚴(yán)重影響行政、執(zhí)法、監(jiān)督的公正性和有效性。許多守法經(jīng)營(yíng)的個(gè)體、微型和中小企業(yè)，對(duì)種種收費(fèi)和罰款，有著強(qiáng)烈的反感。而那些違法個(gè)體戶和企業(yè)，往往特別愿意向工商、質(zhì)監(jiān)、交通行政、環(huán)保、安全、衛(wèi)生防疫、公安等等部門交費(fèi)和主動(dòng)送上罰款，以求得保護(hù)。司法部門為了籌集經(jīng)費(fèi)，吃了被告吃原告的事常有發(fā)生，訴訟費(fèi)用相當(dāng)高，個(gè)體、微型和中小企業(yè)實(shí)際上打不起官司。于是，收費(fèi)和罰款體制，實(shí)際上給造假、偽劣、污染、惡意欠賬等諸違法行為，特別是黑磚窯、不安全煤礦等，提供了一種合法的、部門與商戶勾結(jié)的保護(hù)傘。這種體制下打假等等政府行動(dòng)多是運(yùn)動(dòng)式的，甚至在運(yùn)動(dòng)中也有人通風(fēng)報(bào)信；而運(yùn)動(dòng)一過，許多部門并不真正行政、執(zhí)法和監(jiān)督，因?yàn)楸緛斫?jīng)費(fèi)就很緊張，真干既費(fèi)錢，又會(huì)影響收錢的渠道，收費(fèi)罰款又與這些違法行為緊密結(jié)合，使違法活動(dòng)大行其道。

　　危害之五是，政府行政、執(zhí)法、監(jiān)督、司法等部門的收費(fèi)和罰款，群眾對(duì)其怨聲載道，各級(jí)政府所做的許多為民的正面努力往往被這些部門的執(zhí)法、收費(fèi)、罰款和吃拿卡要完全抵消，政府的公信力因此而大打折扣。如工商、城管、質(zhì)監(jiān)等在執(zhí)法和監(jiān)督中，由于其首先要收費(fèi)和罰款，往往針對(duì)的是個(gè)體、微型和中小企業(yè)，以及非正規(guī)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)者，而居民對(duì)這些人群有強(qiáng)烈的同情心。發(fā)生工商、城管、質(zhì)監(jiān)等對(duì)這些人執(zhí)法引起群體圍觀和騷亂的事例，在全國(guó)各地并不少見。中國(guó)城市中從農(nóng)村轉(zhuǎn)移進(jìn)來的人口較多，因結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)破產(chǎn)等下崗的人口也不少，大學(xué)生畢業(yè)和軍人復(fù)員后找工作也不容易，勞動(dòng)力人口規(guī)模相當(dāng)大，對(duì)這樣規(guī)模的一個(gè)人群的非正規(guī)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)，如果是以收費(fèi)和罰款為目的進(jìn)行行政、執(zhí)法、監(jiān)督和司法，將會(huì)積累嚴(yán)重的社會(huì)矛盾，稍微不慎，將會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)動(dòng)蕩。

　　危害之六是，導(dǎo)致政府行政和事業(yè)各單位人員之間的收入和待遇不公平，也造成整個(gè)社會(huì)分配的不公。這些部門和單位，過去是自收自支體制，現(xiàn)在改成了收支兩條線體制，雖然不公開發(fā)文件，但是潛規(guī)則上是超收獎(jiǎng)勵(lì)、罰款分成。收費(fèi)罰款多的機(jī)構(gòu)，得到的返還就多，而且吃拿卡要的機(jī)會(huì)也多，人員的工資和獎(jiǎng)勵(lì)就多，辦公條件也好，甚至還可以變相地對(duì)購(gòu)買住房等進(jìn)行補(bǔ)貼。而一些沒有執(zhí)法審批和收費(fèi)罰款權(quán)的機(jī)構(gòu)，則是清水衙門，無人上貢；下去也無部門接待，實(shí)際收入，甚至名義收入要比有審批執(zhí)法收費(fèi)罰款權(quán)的單位少了很多。實(shí)際上，預(yù)算外的收費(fèi)和罰款，是對(duì)個(gè)體、微型和中小企業(yè)收入的稅外再一次分配，相當(dāng)數(shù)量并沒有成為國(guó)家的收入，而是成了行政、執(zhí)法、監(jiān)督和司法等部門人員的收入，成了這些部門的辦公費(fèi)用，是導(dǎo)致ＧＤＰ中普通居民收入比率不斷下降的一個(gè)非常重要的原因。

　　綜上所述，這種體制再也不能延續(xù)下去了，已經(jīng)到非改不可的地步了。我在這里強(qiáng)烈呼吁：一是要結(jié)合大部制和大監(jiān)委制改革，撤銷合并工商、質(zhì)監(jiān)、

銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等一些無財(cái)政撥款來源而靠收費(fèi)罰款供養(yǎng)自己的行政、執(zhí)法、監(jiān)督、司法等部門，如果要保留，則請(qǐng)財(cái)政全額撥款；二是設(shè)置機(jī)構(gòu)一定要與財(cái)政預(yù)算相結(jié)合，行政、執(zhí)法、監(jiān)督和司法部門，凡是財(cái)政不撥款的機(jī)構(gòu)，凡是財(cái)政不撥款的人員，一律不得給收費(fèi)罰款的政策，十七大后，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格禁止再在政府的公務(wù)中出現(xiàn)此類體制的機(jī)構(gòu)和人員；三是嚴(yán)格區(qū)別政府公務(wù)和政府事業(yè)的性質(zhì)，一些本來應(yīng)當(dāng)是行政、執(zhí)法、監(jiān)督和司法公務(wù)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)和人員，如生產(chǎn)安全、海事管理、銀行保險(xiǎn)監(jiān)督、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)等等不應(yīng)當(dāng)列入事業(yè)編制，組織專家對(duì)政府各行政性事業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行一次甄別，讓其位歸公務(wù)序列；四是普查一次政府各行政、執(zhí)法、監(jiān)督、司法等部門，包括兩院收費(fèi)罰款情況，對(duì)其進(jìn)行清理；財(cái)政不僅要在教育、衛(wèi)生、社保等方面增加投入，更重要的是要支付這些嚴(yán)重影響人民創(chuàng)業(yè)和就業(yè)、嚴(yán)重影響政府形象的部門經(jīng)費(fèi)體制改革的成本，列一個(gè)規(guī)劃，每年將幾個(gè)部門的收支兩條線改為財(cái)政全額撥款，力爭(zhēng)在最短的時(shí)間內(nèi)，全部改革完畢。從而建設(shè)一個(gè)廉潔、服務(wù)、可親和人民群眾擁戴的政府。