■國是評論■石龍

　　12月初，有報道稱在2007年8月中旬開始的全國產品質量和食品安全專項整治行動中，上海已經徹底解決了無照經營問題。這條消息的發布在一定范圍內引起了極大的震動和廣泛的關注，因為無照經營對于國家經濟環境、市場經濟秩序、百姓日常生活的影響不言而喻，如果徹底解決應該是大快人心的。但是，從報道來看，上海的專項整治行動所取締的似乎是涉及城鄉間小食雜店、小攤點，多由下崗失業人員、失地農民、進城務工農民等社會弱勢群體經營，因此，徹底解決無照經營問題，必然會帶來一系列問題。筆者認為，對無照經營的取締不能“畢其功于專項整治之一役”，而應探究治本之策。

　　無照經營，指違反法律法規，在尚未擁有合法營業執照或者雖然擁有營業執照但是超出經營范圍從事生產經營活動的行為。《無照經營查處取締辦法》規定的無照經營行為包括：1、應當取得而未依法取得許可證或者其他批準文件和營業執照，擅自從事經營活動的無照經營行為；2、無須取得許可證或者其他批準文件即可取得營業執照而未依法取得營業執照，擅自從事經營活動的無照經營行為；3、已經依法取得許可證或者其他批準文件，但未依法取得營業執照，擅自從事經營活動的無照經營行為；4、已經辦理注銷登記或者被吊銷營業執照，以及營業執照有效期屆滿后未按照規定重新辦理登記手續，擅自繼續從事經營活動的無照經營行為；5、超出核準登記的經營范圍、擅自從事應當取得許可證或者其他批準文件方可從事的經營活動的違法經營行為。據調查，《全國產品質量和食品安全專項整治行動方案》中所謂的“無照經營”是狹義的，僅是指“鄉鎮政府所在地及縣城以上城市小食雜店、小攤點”的無照經營。這也是本文所要討論的“無照經營”。

　　報道稱，上海徹底解決了無照經營問題，而不是徹底取締。兩者有什么區別呢？我們讓市場來回答。在市場中，小食雜店、小攤點的無照經營有兩種，即“無證（衛生許可證）無照”和“有證（衛生許可證）無照”。而前者又包括符合衛生條件、能夠取得衛生許可證和不符合衛生條件、不能取得衛生許可證兩種情況。對于有證無照和符合衛生條件但無證的無照經營而言，其徹底解決無非是引導其辦證辦照。這種情況在實踐中很少，且不是專項整治行動的重點。對于不符合衛生條件、不能取得衛生許可證的無照經營，既然不能違法地為其辦證辦照，那么所謂的徹底解決也就是徹底取締，這恰恰是專項整治行動的重點和主體。

　　為什么會產生無照經營？其一，無照經營的主體。目前，我國小食雜店、小攤點的無照經營者大多是下崗工人、失地農民、進城務工的農民。這些人的共同特征是社會的弱勢群體，從一定意義上說，經營小食雜店、小攤點是他們謀生的基本手段，是他們的生存之需，糊口之要。其二，無照經營的受眾。從經濟學的角度看，無照經營的小食雜店、小攤點既然存在，就說明有其存在的市場、有其消費的群體，有其現實的需要。而從實際情況看，下崗工人、失地農民、進城務工的農民本身又是這些無照經營戶的消費群體。尚且不說徹底取締帶來的各種社會問題，僅僅是弱勢群體的基本利益無法保障，民生無法維系，那么取締無照經營以保障民權的目的就無法達到！其三，無照經營的產生。據調查，各地查處取締的無照經營大多涉及前置審批，即無證無照的“無照經營”。相對于前置審批費用而言，工商管理費僅僅是九牛一毛；而更嚴重的問題是前置審批條件的繁雜苛刻。對于小食雜店、小攤點主這些弱勢群體而言，無照經營的真正原因在前置審批環節，其衛生許可證辦理的門檻高、收費高、手續繁雜、要求嚴苛。事實上，整齊劃一的衛生許可證標準并不適應我國城鄉二元結構和地區經濟發展不平衡的國情。早在2004年的中央1號文件中就有規定：“對合法經營的農村流動性小商小販，除國家另有規定外，免予工商登記和收取有關稅費”。可見，對有生存需要的弱勢群體經營的有一定消費市場的小食雜店、小攤點一味取締，未必是合乎規范、科學發展的良方。

　　為此，筆者建議，要加強取締與疏導相結合、整頓與發展相結合。其一，鑒于目前無照經營的“表象在工商登記、根源在前置審批”的現狀，改變前置審批部門整齊劃一的固定、單一標準，從我國的實際國情出發，針對我國城鄉二元結構和經濟地區發展不平衡的現狀，制定不同等級、不同標準的前置許可的審批要求，以根本解決前置審批困難且脫離國情的問題。其二，無照經營引致的最大危害之一就是產品質量問題，而產品質量問題是“表象在流通環節，根源在生產環節”，因而要加強生產領域的管理，從源頭上切斷達不到質量標準的產品的產生。同時，改變生產與流通多頭管理、管理脫節的行政管理體制。