——關于建立質量監督長效機制的實踐與思考

　　作者：樂清市質量技術監督局 王守根

　　制度供給不足，缺乏有效的工作機制，是目前質監部門的一個瓶頸。樂清作為“溫州模式”的發祥地，充滿活力的機制和發達的民營經濟給質量監督帶來了新的問題和挑戰。針對變化了的形勢、發展了的經濟形勢、參差不齊的質量狀況，結合專項整治的經驗，樂清質監局積極實現工作理念大轉變和工作方法大轉換，在工作思路上變原來的抓產品到抓產業，抓企業到抓行業，在力量整合上變部門單打獨斗到整合各方力量齊共管，從臨時突擊抓整治到構建機制求長效，走出了一條行業整治質量提升的新路子。

　　互動聯動機制

　　從樂清質量整治的歷史來看［1］，整治工作整而不止、治而不絕、屢整屢有，一個重要原因往往是質監部門單打獨斗、孤軍奮戰、手段有限，形不成合力，沒有構建起有效的質量監管（整治）的工作機制，“運動式”的整治多，時間一過，濤聲依舊。鑒于此，在總結往年經驗和教訓的基礎上，樂清在這次產品質量和食品安全整治中開展制度創新，率先在頭盔行業專項整治中開始探索并嘗試“政府牽頭、部門聯合、鄉鎮參與、依靠協會、質監主打、企業自覺”的工作機制。

　　一是政府牽頭。質量整治（監管）是一項系統工程，涉及到多個部門與鄉鎮，關系到各個層面和廣大企業。政府必須牽頭負總責，統一領導，指揮協調，督查匯報抓推進。在這次整治中，在宣傳動員、方案制訂、重要舉措都是市政府出面進行，黨政一把手親自掛帥；在各個重要階段市政府及時召開會議，強勢推進，綜合協調，跟蹤督查，確保各項工作順利開展。

　　二是部門聯合。質量整治，質量提升，不僅是質監等部門一家的事，靠單個部門抓不了，也抓不好，這是被實踐證明了的。從頭盔行業整治情況來看，質監、環保、安監、勞動社保等部門根據本部門職責提出了要求，然后整合成頭盔企業恢復生產的驗收標準，企業恢復生產必須通過質監、環保等5個部門的考核驗收后才能進行。并聯合開展行動，全市質監、工商等部門共出動執法人員1671人次，檢查頭盔生產企業211家次，檢查商店及經營戶274家，端掉18個藏匿劣質頭盔殼體生產窩點，封存、扣押用劣質回料生產和經營的劣質頭盔成品134556只，查封用劣質回料生產的半成品頭盔168544只和殼體305458只，總涉案貨值269.76萬元，立案調查40起，移送司法機關案件1起，暫扣生產許可證8張，強制停電12家企業和7家個體戶，發出安監整改通知書1張，環保部門立案4起，責令補辦環評審批7家。對不具備條件的39家企業予以撤停證，并啟動了撤停證程序，整治效果十分明顯。

　　三是鄉鎮參與。把鄉鎮拉進來基于兩個原因，一個是屬地管理原則，鄉鎮要負起產品質量與食品安全的責任；另一個是熟悉鄉鎮情況，力量充足（“三員”在基層），在當地有人脈等資源優勢，可以調動村干部宣傳發動和做工作，有利于營造整治氛圍，創造良好的執法環境，而且可以把執法力量與鄉鎮駐村干部整合起來，實行分片負責，責任到人，真正落實橫向到邊，縱向到底。在慎海頭盔整治中，樂成鎮政府在駐片區干部的基礎上又增派了5名干部，與整治工作組聯合開展工作，在宣傳發動、企業普查和協助部門執法等工作上密切配合，全力支持，有力地推進了整治工作的開展。

　　四是依靠協會。協會是連接政府和企業之間的橋梁與紐帶，起到了許多政府做不了、做不好、做不到的“第三部門”的作用。樂清市頭盔行業協會在這次質量整治中，積極配合，主動參與，開展行業自律、自查自糾工作。“6.16”［2］后倡議全行業停產整頓，推出行業自律公約和質量安全承諾制度，成立協會監事會和舉報檢查隊伍，協助政府開展頭盔行業整治工作；積極進言獻策，主動聯系相關部門，爭取支持，力爭使這次整治成為慎海頭盔行業發展的轉折點。

　　五是質監主打。質量整治，質監部門是主力軍，質監部門在頭盔行業整治中發揮了很好“參謀助手”作用，在方案制訂、宣傳發動、辦法措施、檢查巡查、聯系執法、堵疏結合、考核驗收等方面主動出擊，出謀劃策，扎實推進，確保整治工作有序有力有效。

　　六是企業自覺。企業是產品質量的第一責任人，如果企業缺乏自律、自覺意識，失信失范，商德缺失，外部監督是乏力和難以有效的，從這個意義上講，必須強化企業的法律、質量、責任意識的教育、培養和懲罰的力度，促進企業自覺自律，誠信守實。通過4個月的整治，頭盔行業整治取得了階段性成效，使用廢舊回料制售劣質頭盔的現象已經被有效遏制。目前有39家企業通過質監、環保等5部門的驗收恢復了生產；39家企業被撤停證，產品抽檢合格率明顯提高。

　　市場退出機制

　　樂清低壓電器眾多企業擠“獨木橋”，打“價格戰”，除了產業集群固有特性、行業進入門檻低、零部件通用性較強等因素外，一個很重要的原因是尚未建立起有效的退出機制。目前的現狀實際上只有進（工商登記注冊后），很難退（除非企業主動注銷），導致行業內企業（產品）良莠不齊、市場秩序混亂，優不勝劣不汰，并出現“劣幣”驅逐“良幣”的現象，以致價格戰成風，技術創新難以進行，品牌企業受干擾。

　　針對這種狀況，樂清在實施省質監局提出的“名牌培育質量提升工程”中，將該市的支柱產業——低壓電器，列為培育對象，在采取其它措施的同時，著重在市場進出機制上做文章。在深入調研，廣泛論證的基礎上，推出了《關于實施低壓電器行業品牌培育質量提升工程的若干意見》（試行）［3］，并以市政府文件的形式印發執行。主要抓了三個關鍵環節：

　　一是市場準入關。嚴格執行國家產業政策，根據《溫州市先進制造業基地建設產業導向目錄（2006年本）》，對列入限制類的低壓電器生產項目，各有關部門要各司其職，密切協作，共同把好市場準入關口，即工商行政管理部門嚴把企業注冊登記關，對生產場所沒有設在工業用房的新成立低壓電器生產企業，一律不予登記發照；并及時將注冊登記的低壓電器生產企業信息通報質監部門。質監部門嚴把電器產品準入關，嚴格執行國家強制性產品認證制度，及時與發證部門聯系溝通，嚴格認證條件和標準，依法加強對認證咨詢機構、檢測機構的監管。已經注冊登記的低壓電器企業，若在規定時間內不能獲得強制性產品認證或其他規定證書的或同種產品質量監督抽查連續3次以上不合格的，質監部門要嚴格按照《產品質量法》、《強制性產品認證管理規定》等法律法規進行查處。樂清質監局為把好這個關，針對當地強制性認證產品多、證書多［4］、監管難度大的實際，在省、溫州市局的支持下，積極與CQC匯報和爭取，獲準在樂清局設立了CQC樂清聯絡辦公室（全國縣級市首個），加強聯絡和信息溝通，及時查處撤停證企業。自今年4月份以來，僅漏電斷路器行業就有142家企業、276張證書被暫停，并有13家企業15張證書被注銷。

　　二是規范市場秩序。如低壓電器行業，在生產領域加強生產原材料市場、產品市場和零部件市場的管理，嚴格原材料入市的準入制度，對不符合準入要求的不得上市；開展對低壓電器主要原材料特別是銅、銀、鋼材、鋁材等原材料產品質量的監督抽查和管理。在銷售領域加強管理、加大市場監督抽查力度，工商部門共抽查9076批次，嚴格市場準入門檻和產品追溯制度，杜絕不規范企業、不合格產品入市。同時，嘗試對低壓電器零部件配套市場管理，鼓勵支持大企業、大集團建造自己的關鍵零部件企業工業園，集中生產，加強質量控制和管理；對零部件在外生產的企業，積極鼓勵行業協會與各大企業、大集團協調一致，統一零配件技術要求，制訂本行業主要零配件產品質量標準，實施產品質量分等管理，漏電斷路器行業協會率先在全市制訂并推出了漏電斷路器行業聯盟標準。

　　三是退出機制。完善信息披露制度，質監部門定期在平面、網絡等媒體上公布各級產品質量監督抽查信息和企業ABCD分類情況；工商部門通過征信系統對缺乏誠信的企業予以曝光［5］；采用市場倒逼機制，向企業產品銷往地的有關部門或電力采購部門發協查函，使這些企業在市場或項目招投標中無立足之地，用消費者、用戶的投票權把它踢出市場。同時，利用金融、土地杠桿，對擾亂市場上黑名單企業在信貸、土地供給上予以控制，相關部門對此十分支持和配合。樂清金融部門對D類企業就采取不予貸款的措施，國土資源局在審查土地招拍掛資格時，剔除這些企業；對屢屢違法違規企業，如在頭盔行業整治中供電等部門采取了停電、停水等“絕殺”手段強制企業退出［6］。通過這些手段和措施，行業無序競爭得到了有效控制，產品質量顯著提高，價格止跌回升。如漏電斷路器行業，通過整治合格率由去年的64.0％上升到85.7％。低壓電器行業產品價格普遍上調5－10個點。

　　協會推進機制

　　一是組建行業協會，發揮協會作用。近幾年來，樂清質監局主動出擊，強化措施，根據全市產業特點，發動各行業組建行業協會。目前掛靠在樂清市質監局的行業協會有16個，基本涵蓋了全市工業領域的主要產業。為充分發揮行業協會作用，樂清質監局建立了行業協會會長例會制度，一個季度召開一次會議，每次確定一個主題，由一個協會負責，由一個局職能科室作業務輔導，協會間相互交流溝通情況，研究解決一些具體問題，部署行業質量提升等工作。同時，樂清質監局還出臺了《關于加強行業協會工作的若干意見》，從2005年開始，將企業后處理整改確認工作委托給試點的2家協會，賦予它們在名牌申報、先進評選等方面的推薦權，使行業協會的作用和地位得到了提升，在行業中樹立起了權威，并不斷總結經驗，在其他行業推開。

　　二是探索打假方式，實施部門與協會聯手打假。由于受力量的限制，面對眾多的小企業和家庭作坊，質監部門在監管上很難做到面面俱到。而在行業分布、企業質量信息等方面，協會有著無可比擬的優勢。因此，樂清質監局積極探索打假的各種模式，與行業協會實行行業“聯手打假”，完善“打假協作網”。對游離于協會外的非正規企業、無證照企業和制假窩點，由協會提供信息，質監部門及時予以打擊，以凈化市場，確保正規企業的市場不被蠶食，保護正規企業的生產和利益。據統計，2006年由協會提供信息立案22件，涉案貨值83萬元，罰沒款45萬元。今年以來，樂清質監局與市電能表協會聯合，根據協會提供無證生產、制假窩點信息，及時予以查處。目前，已查處違法電能表生產企業和窩點共12個，立案8起，涉案貨值20多萬元，獲得了行業的好評。

　　三是建立產品質量應對體系，加強同行議價和行業自律。近年來由于原材料價格不斷上漲，企業生產成本劇增，低壓電器行業出現了偷工減料、價格無序競爭的現象。為破解困局，樂清防爆電器行業協會在質監局的大力支持下，率先嘗試建立聯合應對體系，推行同行議價和行業自律工作。為支持這項工作的有效開展，市質監局通過及時打擊和查處行業內假冒偽劣產品，尤其是加大對無證無照企業、個體黑窩點的查處力度，以及對企業出現困難后的及時幫扶，防止“低價競爭”反彈創造了良好的外部環境。經過兩年時間整治，行業持標率從整治前的65%上升到基本實現持標生產，礦用防爆產品合格率由原來的58.3%提高到74.6%，產品價格提高了23個點。通過調整價格，有效抑制了不正當商業行為，凈化了防爆電器市場，增大了企業利潤空間，促進了行業的健康有序發展。目前，結合正在進行的品牌培育質量提升工程，樂清質監局選擇漏電斷路器行業作為試點，與漏電行業協會一起著力推進相關工作。

　　四是制訂相關政策，加大培育品牌力度。在整治過程中，樂清質監局按照該市工業經濟結構現狀，分行業制訂了品牌規劃及相關的配套措施、制度、相關的政策等激勵機制，撰寫了《樂清市名牌產品發展情況調查報告（2003—2005年）》，使品牌培育工作始終走在前列，每年品牌獲得數保持先進行列。截止2006年底，全市有中國名牌產品12個、國家免檢產品31個、省名牌產品25個、溫州名牌產品70個。

　　注釋

　　注［1］：樂清質量專項整治從國辦〔1990〕29號文件開始，國辦文件后，國家六部委派工作組進駐樂清柳市，對低壓電器開展大規模整治。

　　注［2］：指2007年6月16日晚9時15分，中央電視臺2套《每周質量報告》曝光樂清企業涉嫌生產劣質頭盔事件。

　　注［3］：見樂政辦發〔2007〕31號《印發關于實施低壓電器行業品牌培育質量提升工程若干意見（試行）的通知》。

　　注［4］：截止2007年10月底，樂清市持有3C證書的企業130家，證書12034張；許可證企業129家，證書254張。

　　注［5］：見2007年11月9日《樂清日報》1版，505家企業上了“黑名單”。

　　注［6］：在頭盔行業專項整治工作中，供電部門對繼續使用回料生產劣質頭盔的19家企業（戶）采取了斷電措施。