《能源法》起草專家組常駐專家肖國興：能源問題要走向法制化北京報道見習記者王曉明本報記者陳默各界期待已久的《能源法》征求意見稿經過一年多的籌備，于12月1日開始向社會廣泛征集修改、完善的意見和建議。2006年2月，國家正式成立《能源法》起草組，3月份成立專家組，10月份，專家組中的四位常駐專家每人拿出一份法律框架的備選方案。作為常駐專家之一，華東理工大學法學院教授肖國興提出的方案被最終采納，并于當年10月下旬開始撰寫條文，最終形成一個綜合方案。2007年1月，專家組又提出在綜合方案中加入有關能源開發生產、加工轉換、供應服務、能源利用等過程的規定。此次公布的征求意見稿，以能源問題的法制化為核心，確立了國家的能源戰略框架，為國家能源對策體系的建立提供了基礎。12月2日，《能源法》起草專家組常駐專家肖國興為本報詳細解讀了該征求意見稿。核心內容是確立國家能源戰略《21世紀》：《能源法》制定過程中，最核心的問題是什么？肖國興：能源的問題要走向法制化，這是這次《能源法》草案的核心，也是最大亮點。其中一個最核心的內容就是確立國家能源戰略。一個國家的能源對策體系主要由三部分構成：首先是能源戰略，這是一個理論戰略，是方向上的指導；其次是行動戰略，包括能源法律、能源政策、能源規劃等；第三是具體的政策，比如價格政策、稅收政策等。無論是能源戰略還是能源政策，都應該由法律來確定，這樣才能構建穩定的能源體系。我國目前還沒有法律意義上的能源戰略，就是說，能源戰略的表述沒有由一個權威機構來進行，都是學者在表述，最多是政府的白皮書。這也是中國長期以來能源對策不穩定的一個直接的因素。在這種情況下，《能源法》將來的發展方向應該是國家能源戰略，作為其他單行能源法律的指導。專家組最早的設想是由全國人大來通過《能源法》。但最終還是決定由全國人大常委會通過，將《能源法》定位于政府管理方面的制度，是國家發展戰略的組成部分。具體的能源戰略由國務院頒布。由于能源戰略需要根據情況變化做出調整，法律中只能規定能源戰略應該包含哪些內容，將其法定化，確保今后在任何一屆政府的領導下，都要有持續性和穩定性，才能成為我國能源對策體系穩定的支柱。在這次的《能源法》征求意見稿中，能源戰略規定了國家在能源戰略方面的指導思想、戰略行動、戰略措施等一些重大的問題。這將為國家能源戰略的形成，以及整個能源對策體系提供法律基礎，是方向，是路線。當然，《能源法》還需要進一步的完善操作。比如政府制度如何安排、投資、產權、市場開放度問題，以及戰略儲備、應急、財稅等具體制度的安排。還不是能源基本法《21世紀》：怎么理解《能源法》作為能源領域基礎性法律的定位，它與其他相關法律之間的關系如何協調？肖國興：《能源法》的制定，對于構建中國的能源對策體系具有根本意義。它是能源領域里的基礎性法律，但是還不是基本法。因為基本法要由全國人大審議通過，周期比較長。在目前能源問題越來越突出的情況下，《能源法》要爭取盡早出臺，因此考慮先由人大常委會作為基礎性法律審議通過。《能源法》既要解決能源體系和外部體系之間的關系，也要協調內部和其他單行法之間的關系。目前中國已經有了煤炭法、節約能源法、可再生能源法和電力法等四部法律單行法，調整能源的某一領域和某一方面。《能源法》調整范圍很寬，單行法調整不到、無法解決的問題它要解決，其中的沖突也需要它來協調。比如煤炭具有能源和資源的兩種屬性，煤炭法和礦產資源法有銜接、協調需要。還有將要制定的石油天然氣法、原子能法等，都有這類需要。《能源法》確立之后，就為將來單行法與其它法之間的銜接和協調確立了原則，使能源法律體系和其他法律體系相容，避免沖突。由于《能源法》更多是規定一些原則性的東西，涉及到具體領域，比如石油、天然氣、煤炭等領域如何貫徹，還需要具體的規則。比如煤層氣的問題，就涉及到煤炭法和天然氣法交互的地方。沒硬性指標不等于不問責《21世紀》：如何保證《能源法》的可操作性？會不會規定一些硬性指標？肖國興：《能源法》首要是指引了方向，能夠使得單行法規則更結合實際的操作。目前，管理體制的問題別的法律都沒解決，《能源法》要來解決，產權的問題也是同理。如果這些問題沒有解決，即使頒布了各種單行法，很多具體規則還是沒有人來操作。而有了《能源法》這個法律，單行法都得以實現，《能源法》的制度績效就釋放出來了。在《能源法》起草的過程中，我們也考慮過規定一些硬性的指標，國家能源辦也曾經進行過相關的課題研究，比如能源效率指標、能源儲備指標、可再生能源指標、減排指標等。但這些指標的實施問題、計算問題，目前都存在不成熟的地方。不排除在以后有關《能源法》的修改中再對指標問題進行討論，但至少目前還沒有。不過，沒有規定具體的指標，并不代表不問責。我們將通過加強能源法律的基礎性制度的建設來解決這個問題。目前的征求意見稿是用具體的監督檢查體系來代替具體的硬性指標。包括政府監督、政府內部監督、政府對企業監督等。其中專門有關于監督檢查的一章，明確規定了權力機關的監督，政府要就能源方面的工作向人大進行匯報，建立專項報告制度，人大還可以質詢。通過確定政府對人大的責任，政府內部下級對上級的責任，以及公務員對政府的責任，建立比較完整的責任機制。《21世紀》：《能源法》在管理體制方面有何具體規定？肖國興：現在管理體制方面還不太明確，國家也沒有最終決定。從學理上來看，我認為應當是一種“強制市場型政府“，即能夠管得住市場的政府。管理機構必須要強勢，如美國的能源部。多元化產權制度體現市場化《21世紀》：市場化原則在《能源法》中如何體現？肖國興：市場化原則由能源領域的多元化產權制度來體現。產權問題包括幾個方面。首先是投資產權。多元化產權意味著除了關系到國家安全的命脈領域，多元產權將要進入其它絕大部分領域。投資放開以后，雖然基本也是對現有趨勢的肯定，但有些制度會更加趨于完善，比如技術領域的投資會逐漸放開。在關系到國家安全、國民經濟命脈的領域還是要堅持國有控股為主體。比如核能、管網、石油天然氣管網、電力、城市供熱等方面。因為這牽扯到能源的基本供應問題。國有企業如果占有壟斷地位，就必須承擔相應的義務。必須要做到保證能源供應，為國家的安全做出相應的服務，不能只顧利潤，還要考慮到整個社會公共事業的發展。這樣做與《反壟斷法》并不相矛盾。能源領域的問題很特殊，面對能源緊張的情況，國家還是趨于控制。但是，隨著市場經濟的成熟，這種控股的情況肯定會減少。其次，市場化的原則還體現在資源方面的產權問題。這也是本次《能源法》中的亮點。一個核心的問題就是明確能源資源的國家所有權問題。我們在規定國家所有權的同時，也設立了新的能源資源的物權。主要規定了水能、海洋能的開發權。目前國家水法中除了規定國家水資源的所有權之外，還規定了取水權，主要以消費水為目的。但是在用能方面沒有規定。海域使用法情況也是如此。《能源法》明確把水能、海洋能的開發權設立出來。這種產權一旦敲定之后，大家就可以投資，有償開發利用，還可以轉讓，從而大大拓寬產權的活動范圍。立法進程提速是國家需要《21世紀》：在當前能源需求緊張的情況下，《能源法》如何保障能源安全？肖國興：保證能源安全方面，直接的規定就是戰略儲備制度。包括有關的產品儲備和資源儲備。產品儲備主要是石油儲備，包括政府儲備和企業義務儲備。以政府儲備為主，也希望地方政府做一些相應的儲備。《能源法》中明確規定的還有應急問題，針對可能發生的能源供應中斷、價格波動等情況。比如要求各級地方政府做應急預案，規定了一些應急啟動以后單位企業協助的義務，以及政府在應急結束之后進行相應的補償。間接的規定包括節約節能、相應的財政政策、價格政策等。《21世紀》：在公開征求意見以后，下一步的工作計劃是什么，《能源法》何時能正式出臺？肖國興：下一步專家小組將認真分析聽取反饋的意見，繼續完善法案。同時還要做些專題性的調研，比如水能開發權問題、農村能源的問題等，主要是針對反應比較強烈或者制度還存在問題的方面做出調研。《能源法》草案力爭在今年年底完成，明年年初送呈稿送國務院法制辦。法制辦接受之后再修改，然后提交人大常委會審議。大概到明年下半年，或者后年年初會有一個結果。目前，又適逢能源需求緊張，國內對能源立法的需求就更加強烈，立法進程提速是國家的需要。[][41]