地方創新之二

　　本報記者 聶春林 實習記者 陳哲 湖北咸安報道

　　“改革進入深水區，摸石頭過河的法子行得通嗎？”宋亞平回答，“可以撐根竹竿，繼續向前。”

　　11月20日中午，一輛四輪大篷車，在湖北省咸寧市咸安區高橋鎮的田前舍后輕快地跑著。李建軍打開車頂上的大喇叭，播出區農業局動員油菜科技入戶的錄音。

　　作為高橋鎮農技服務中心3名農技人員之一，區、鎮兩級政府將對李建軍的工作進行年終考核。已然達標的他仍不敢有絲毫怠慢。

　　2006年，李建軍輕松通過全鎮農戶的滿意度考核，拿到1.6萬元的農技服務專項資金。高橋鎮今年提高了工作標準：服務人員不僅要得到農戶的認可，對每個種植戶的上門服務不得少于三次，否則拿不到全額的資金。

　　即便如此，李建軍仍為自己所學終有所用而高興。以前在鎮政府，李常被調去協助“計劃生育”等工作，這讓他覺得有點“不務正業”。

　　而促成李建軍的角色轉變的，是咸安區推行的鄉鎮綜合配套改革。改革的核心，即精簡鄉鎮行政機構，建立“以錢養事”的新機制，將技術服務工作由政府推向市場。

　　這場發端于2001年的改革，由時任咸安區委書記的宋亞平全盤設計。后經過兩任班子接力，新機制日臻成熟。2004年，咸安經驗被視為湖北鄉鎮綜合配套改革的范本，推廣到全省七個縣市試點。試點成功后，湖北以咸安方案為藍本，成為國內第一個實現全省鄉鎮綜合配套改革的省份。

　　“以錢養事”的邏輯

　　“我們最為關注的，是圍繞‘以錢養事’機制的管理和服務功能的強化。”11月21日，正在咸安調研的中央編譯局比較政治與經濟研究中心研究員楊雪東向本報記者表示。

　　在楊雪東看來，咸安改革的方向無疑走對了，如何維護新機制繼續運行在今天顯得更為現實。

　　早在2005年，湖北省即拋出了有關“以錢養事”的四個具體命題——人到哪里去？錢從哪里來？公益服務事業如何辦？改革成果如何鞏固？前兩個問題，咸安已經給出了明確答案。

　　2002年底，咸安區精簡鄉鎮領導151人，將鄉鎮黨政班子成員控制在9名內，并實行黨委、人大、政府和政協干部交叉任職。同時，將鄉鎮機關統一歸并于黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室和社會事務辦公室，分流人員399人。

　　2003年，包括鄉鎮農技站在內的九類站所、112個單位被撤出咸安區事業編制，面向市場開展公益性服務，站所人員完成整體身份置換。此后，全區統一設定服務崗位，以公開招標的方式與競聘上崗人員簽訂“以錢養事”合同。

　　公益服務的買單者，由老百姓變成了區政府。

　　據咸安區委分管鄉鎮綜合改革的副書記程家華介紹，“以錢養事”的經費有三個來源：一部分是區級財政用于農村公共事業的支出，其標準是種植業每畝不低于1元，畜牧防疫每戶不低于2元；另一部分源自上級部門的轉移支付，主要是湖北省財政按農村人口人均10元安排的以錢養事補助資金。另外，咸安作為湖北省糧食主產區，還有3萬元的糧食補貼。

　　人和錢的問題解決了，作為先行者的咸安還需直面另兩個問題。

　　2007年是咸安“農村公益性服務管理年”。根據區里的規劃，“以錢養事”的構架要在這一年中豐滿起來。

　　咸安區政府黨組成員、綜合配套改革辦公室主任李昌平介紹，合同規范、日常管理和評定考核的精細化，對于完善新機制意義重大。”

　　在李昌平駐點的雙溪橋鎮，記者看到了該鎮農技服務人員陳宏文有關的表格名單，其中包括了服務合同、工作日志、服務登記卡、服務回執單、檢查監督卡、定期總結、月（季度、年）考核申請書、考核結算卡等15種文本。

　　這些記錄匯總起來形成對服務人員年終考核的依據。年底考核結束后，鎮公益服務中心根據個人考核的成績發放報酬：90～95分的發全額薪水，60~90分的按比例扣除部分薪水，得分在60分以下的人員不再考慮續約，得分95分以上的除應得報酬外還有年終獎金。

　　盡管離年終尚有一個多月，但跟大多同事一樣，今年陳宏文提前完成了任務。他感到工作節奏在加快，但沒以前那么“糊涂”，因為“結果的好壞，自己心中有數”。

　　改革的基因

　　嚴密的制度設計，讓咸安的“以錢養事”得以健康運行。2003年以來，咸安先后接待了全國260個各省、市、縣的考察團。

　　有趣的是，這些考察中不乏“回頭客”。李昌平介紹，其中一位安徽的縣委書記前后來了三次。

　　這位縣委書記首次考察后，回去立馬對鄉鎮站所全面改制，但結果并不理想：“以錢養事”的經費撥下來，除了支付給合同服務人員，無合同的人員也提出要求，鬧得不可開交。二度取經回去，他又強推鄉鎮站所工作人員的身份置換，造成上訪狂潮。第三次考察，該書記認識到配套措施的必要性。

　　而咸安的成功，除了省委主要領導支持外，還有取決于兩項基因：一是鄉鎮干部分批外出打工，經過了市場經濟的洗腦，更容易理解改革、支持改革；二是對鄉鎮工作人員實行“五保合一”政策，解決了其后顧之憂。

　　咸安改革序幕的拉開，始自2001年3月的干部南下打工。這項至今保留下來的傳統，其意義不僅是輪崗那么簡單。

　　一位首批打工干部回憶：離開當天，宋亞平率領區委區政府領導到車站送行。178名干部和他們的家屬心里都沒底，大家哭成一片，場面甚為感人。兩年后，其中的30多名干部選擇留在外面，而回來的人也都“脫胎換骨”。

　　批量送出干部的同時，宋亞平力排眾議，在全區所有用人單位，全面推行基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、工傷和生育保險的“五保合一”，解決了分流干部、下崗職工的后顧之憂。這些舉措，無疑提前為改革“減震”。

　　但也有觀察者指出，咸安的改革具有一定偶然性，改革者的膽識和扶持者的開明在這里發生了奇妙的化學反應。宋亞平自己亦坦承：當時如沒有省委領導的支持，咸安政改搞不成。

　　長期關注咸安改革的華中師范大學中國農村問題研究中心副教授吳理財指出，“咸安改革環環相扣，牽一發而動全身，任何環節的缺失都可能造成改革被翻盤。”

　　“咸安經驗能否被復制有待考量。因為改革不僅要符合當地的實際狀況，還需配套改革的鋪墊，上級的支持和投入。”吳理財說。

　　不過，咸安改革的火種此時已點燃了外地的改革沖動。

　　黑龍江省有不少縣市從咸安考察回去后，統一把鄉鎮領導干部編制定為5人。安徽省委則在2006年一次性安排了18個縣的改革試點，試點鄉鎮干部人數控制在6～8人。

　　而湖北其它試點縣市設定的改革軌跡幾乎與咸安同出一轍，改革勢頭已蔓延到全省范圍。

　　“在中西部地區，情況帶有共性，咸安改革具有普遍意義。咸安改革能搞成，其他地方也能搞成。”宋亞平自信地說。

　　“深水區”難題

　　2003年，宋亞平調任湖北省委政策研究室副主任，肩負在全省推廣咸安改革的重任。

　　改革大旗交到了繼任者的手上，而鞏固改革的要求，無疑是后來者面臨的新的難題。

　　他們首先面對的，是新農村建設帶來的矛盾。“以錢養事”對每個群眾利益的保障是絕對的，但是面對大型的涉農項目建設，咸安的鄉鎮書記們一籌莫展。

　　咸安一位鄉鎮黨委書記告訴記者，他所在鎮的公共水利設施，有23座水泵、8扇閘門建于上世紀70年代，設施老化卻沒錢更新。而有的農戶一年打井費用，比10年需交的灌溉費還要高。

　　還有的鄉鎮干部抱怨，政府職能轉向服務之后，很多工作阻力驟增，國家的要求卻絲毫未減。一些分管計劃生育工作的干部，因在落實計生政策的過程中，找不到代替強制性手段的辦法，動了申請調整分管工作的念頭。

　　即便是最新的“以錢養事”考核方法，亦遭遇了質疑的聲音：鄉鎮服務人員的年終考核，農戶的滿意度占20％，區直部門考核占10%，鄉鎮的考核成績則占到最終成績的70％。另外，鄉鎮政府攥著上級撥下來的服務經費，集立法者和執法者的角色于一身，似乎有悖改革中“官退民進”的原則。

　　李昌平對上述質疑的解釋是，鄉鎮考核建立在服務中心平時的管理規定之上。比如服務人員每年必須到所轄農戶家上門服務三次，需要通過外出記錄和農戶反饋進行定量評介。而老百姓的滿意度則是一個相對定性的考核指標。至于經費的發放方式，有白紙黑字的合同可依。

　　楊雪東也不贊成將此看作“官退民進”的中止或倒退，因為“政府管理的增強，發生在群眾參與意識并未充分發掘的前提下。管理摳得越細，成果越容易鞏固。”

　　“不過要通過精細化管理使機制更加透明，盡快提高群眾對公共事務的參與程度。”楊雪東建議。

　　改革到此處，似乎已無退路。

　　有人問已身處省委大院中的宋亞平，“改革進入深水區，摸石頭過河的法子行得通嗎？”宋亞平回答，“可以撐根竹竿，繼續向前。”

　　華中師范大學副教授吳理財：

　　“咸安政改”從“內核”啟動

　　華中師范大學中國農村問題研究中心副教授吳理財曾撰文指出，“咸安政改”至少有兩個特點：一是它沒有停留在一般的“機構改革”的層面上，在鄉鎮內部權力結構優化重組、站所的配套改革上都進行了大膽的探索和整體性制度創新；二是它在一開始就有一個比較完整的改革思路和系統、可行的操作方案，不像有些地方的改革那樣“摸著石頭過河”。

　　吳理財認為，“咸安政改”比較成功的一個為人所忽略的關鍵性原因在于改革實際上是從“內核”首先啟動，并逐漸由“內核”向“邊層”擴散演進——首先競爭性選舉鄉鎮領導人，交叉任職;再從鄉鎮政府內設機構的改革向外圍站所改革發展——它恰恰打破了一貫的“漸進式”改革或從“邊層”到“內核”的改革路徑，而后者則往往被一些學者解讀為中國社會經濟政治結構平穩轉型的一個主要原因。而“咸安政改”給有關研究提供了一個“反例”。

　　從“內核”到“邊層”的改革，使被改革者感覺到，他們在改革面前是平等的。大到鄉鎮黨委書記，小至站所的一般職工，都同樣面臨著下崗、分流的競爭性壓力，而且這種壓力是持續性的（幾乎每年都要競聘上崗），機會是比較公正、公平的。

　　咸安鄉鎮綜合配套改革之所以能夠從“內核”啟動，與該區在鄉鎮改革前就推行的干部“外派”打工制度不無關系。有些打工干部在外面找到一份好工作以后不愿再回來，從而實現了人員的自然分流。有些干部則通過“外派”打工較快地提高了駕馭市場經濟和各種復雜局面的能力。

　　吳理財總結認為，鄉鎮綜合配套改革能否持續下去，在咸安區不再是“鄉鎮”的問題，關鍵是上下能否聯動。因而，縣（區）級政府改革應該提到議事日程上來。