民以食為天食以安為先

　　——關于建立并完善食品安全基本制度的思考

　　食品是人類生存最基本的需求，中國有句老話“百姓出門七件事：柴、米、油、鹽、醬、醋、茶”，中國還有一句話“民以食為天、食以安為先”。食品安全，是全球消費者共同關注的問題。既是一個古老的話題，又是一個永遠年輕的課題，一個永恒的主題。

　　什么是食品安全？不同的角度有不同的標準。對于科學家而言，永遠不會有定論；對于消費者而言，是一種可能實現的期望；對于監(jiān)管部門而言，是一種能夠被執(zhí)行的認知。而這種認知，是建立在保障消費者健康、維護社會經濟秩序、提高產品質量、促進產業(yè)進步基礎之上的對事物的一種認知。

　　1997年，WHO在《加強國家及食品安全計劃指南》中將其定義為：對食品按原定用途制作和（或）食用時，不會使消費者受害的一種擔保。我認為，這種擔保即是上述的綜合。

　　從農田到餐桌，種植養(yǎng)殖———生產加工———倉儲流通———餐飲，面對這一環(huán)環(huán)相扣的食品質量安全鏈，怎樣實施有效管理，引導食品產業(yè)的科學發(fā)展，保障人們在吃得飽、吃得好的基礎上，吃得營養(yǎng)、吃出健康，是世界各國專家、學者乃至政府部門所面臨的重大課題，所面臨的共同挑戰(zhàn)。發(fā)展中國家有發(fā)展中國家的難題，發(fā)達國家亦有發(fā)達國家需要解決的問題。

　　就我國食品質量安全狀況而言，我認為可以從兩個方面進行分析：

　　中國食品行業(yè)在健康發(fā)展，其主流是應予肯定的。主要表現在3個方面：一是，企業(yè)規(guī)模在不斷擴大，生產集中度不斷提高。據不完全統計，生產上規(guī)模的企業(yè)約2.6萬多家，其產品的市場占有率近80%。并且仍在快速推進著。二是，企業(yè)管理逐步規(guī)范，生產力水平逐步提高。部分企業(yè)加工技術和生產裝備接近或達到國際領先水平。肉制品、乳制品、飲料、啤酒等行業(yè)的大型企業(yè)普遍擁有世界一流水平的設備。膜分離、物性修飾、無菌冷罐裝、濃縮、冷加工等關鍵技術的開發(fā)和應用，縮短了中國食品加工技術和裝備與國防先進水平的差距。三是，食品質量總體水平穩(wěn)步提高，優(yōu)質食品逐漸成為市場主導產品。據最新市場抽查結果表明，人們日常食用的重點食品平均抽查合格率達91%以上，出口食品合格率保持在99%以上。

　　但是，中國是發(fā)展中國家，食品行業(yè)在發(fā)展過程中，還存在著必須面對的問題。主要表現在：第一，食品生產力水平低下。據調查統計。我國有近45萬家食品生產企業(yè)，其中35萬多家是10人以下的小作坊式生產。這些小企業(yè)、小作坊存在著生產規(guī)模小、生產成本低、生產條件差、工藝相對落后、產品質量檔次不高、從業(yè)人員食品安全知識欠缺等一系列問題。第二，現代物流體系還在建設中。在食品運輸、倉儲保管以至營銷等方面，與發(fā)達國家相比還有很大差距。第三，生產管理水平有待進一步提高。食品工藝、標準、質量檢測和質量控制等領域有大量的課題需要我們去破解。第四，食品質量安全監(jiān)管法律制度和監(jiān)管工作機制有待進一步完善。制度和機制上不盡完善，監(jiān)督工作的技術支撐嚴重不足，使那些為賺錢而不顧他人健康安全，沖破道德底線、造假制假的人還有機可乘。

　　一直以來，黨中央、國務院高度重視我國的食品安全問題和食品安全監(jiān)管工作。黨的十七大報告中強調：要提高農產品質量安全水平，確保食品藥品安全。溫家寶總理在全國質量工作會議上指出：產品質量特別是食品安全、藥品安全與人民群眾的健康和生命安全緊密相關，我們堅持以人為本、執(zhí)政為民，就必須保證人民群眾的健康和安全。

　　為了落實黨中央、國務院加強食品質量安全的要求，我們本著立足當前、規(guī)劃長遠、標本兼治、著力治本的原則，加強食品質量安全監(jiān)管工作。堅持從源頭抓起，建立并不斷完善食品安全監(jiān)管的基本制度。

　　建立并嚴格實施食品質量安全市場準入制度。按照我國國家標準，我國食品分為28類525種。自2003年開始，我們邀請食品專家、法律專家、質量管理專家、企業(yè)家等一起，分類研究制定了生產許可條件，分期分批實施市場準入管理。截至今年年底，全部食品將納入生產監(jiān)管。屆時，獲得生產許可的企業(yè)，可以依法組織食品生產活動，其產品標注QS標志后，可以進入流通和餐飲服務。

　　加強對小作坊專項整治。實施食品質量安全市場準入制度后，我們面臨的難點是35萬多家小企業(yè)、小作坊大多不符合生產許可條件。但是，按我國目前的生產力水平、物流能力，不能采取“一刀切”的方式進行管理。小企業(yè)、小作坊還要在一定時期、一定地區(qū)，以一定的方式存在。但是，必須加強監(jiān)督和管理。因此，“監(jiān)管、規(guī)范、引導、便民”成為我們對于小企業(yè)、小作坊的監(jiān)管原則。主要采取了4項措施：一是，基本生產條件改造，把住衛(wèi)生關。二是，質量公開承諾，把住誠信關。三是，限制銷售、明示銷售，區(qū)別于獲證企業(yè)，把住法律責任關。四是，建立原輔材料進貨臺賬、添加劑使用登記以及產品銷售臺賬管理制度，把住安全監(jiān)管關。

　　建立食品相關產品市場準入制度。食品安全由許多因素組成。一是食品原料的安全，二是食品添加劑安全，三是與食品接觸的包裝、容器、工具、設備的安全，四是食品標簽標識的安全。2006年，我們開始啟動了食品添加劑以及包裝、容器、工具、設備等食品相關產品的監(jiān)督管理工作。根據相關產品與食品接觸后風險高低不同，從不同材質入手，逐一列出產品目錄、監(jiān)管項目，研究制定監(jiān)管方案。目前這項工作正在推進中。

　　加大對食品質量安全的監(jiān)督抽查力度。1985年，我國開始對產品組織實施國家監(jiān)督抽查制度。隨著監(jiān)督抽查工作的深入和食品質量安全監(jiān)管工作的需要，近年來我們進一步明確了食品監(jiān)督抽查工作的3個重點：重點區(qū)域、重點產品和重點項目。重點區(qū)域，是指小企業(yè)、小作坊相對集中的區(qū)域；重點產品，是指肉制品、乳制品等高風險食品；重點項目，是指食品中的微生物、添加劑、重金屬等危險物質的含量。這一制度，以較少的行政成本投入，對企業(yè)形成較大壓力，促進企業(yè)改進管理，提高質量；對不法分子形成震懾。

　　推行食品安全區(qū)域監(jiān)管責任制。根據我國食品小企業(yè)多，且呈現相對集中生產的特點。我們研究建立了“三員、四定、三進、四圖”的區(qū)域監(jiān)管責任制。三員：監(jiān)管部門監(jiān)管員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協管員、社會食品安全信息員，從不同方位協同作戰(zhàn)，對食品安全進行監(jiān)管。四定：定人、定責、定企業(yè)、定區(qū)域，其中最主要的是確定食品質量安全責任。三進：進村、進戶、進企業(yè)，調查摸底，建立企業(yè)檔案。四圖：食品行業(yè)分布圖、區(qū)域責任落實圖、企業(yè)變化動態(tài)圖、食品質量安全警示圖。截止到今年6月底，已建立監(jiān)管責任區(qū)1．6萬個，已任命監(jiān)督員2．5萬多名，政府協管員7．2萬多名，社會信息員10余萬名。

　　強化風險監(jiān)測、預警和應急反應機制。為實施食品安全問題的早發(fā)現、早預警、早控制、早處理，將工作由“被動應對”向“主動預防”轉變。我們于2006年建立了全國食品安全風險快速預警系統。包括食品安全風險信息的收集、分析和處置。目前已實現對17個國家質檢中心日常檢測數據的動態(tài)采集，檢測數據覆蓋面達到22個省市。

　　建立不安全食品召回制度。對不安全食品進行召回，切實保障消費安全，是一系列制度的最終落腳點。為此，我們采取雙管齊下的方式。一方面，要求企業(yè)發(fā)現食品不安全問題時，立即停止生產、停止銷售，并通過對不安全食品更換、退貨、補充或修正消費說明等方式，實施主動召回。另一方面，對于故意隱瞞食品危害、不主動履行召回義務的，采取行政措施責令其召回不合格、不安全產品，并追究其法律責任。

　　建立健全法律法規(guī)和技術保障體系。一是，不斷完善法律制度。根據食品安全監(jiān)管工作的需要，我們先后制定了食品、食品添加劑以及食品相關產品生產許可實施細則，食品小企業(yè)、小作坊監(jiān)督管理辦法，不安全食品召回辦法、食品標簽管理規(guī)定等一系列技術法規(guī)。目前《食品安全法》也已經國務院原則通過。二是，制訂了一個含有4000多個項目的食品及食品相關產品標準的修訂方案。三是，初步形成了以國家質量監(jiān)督檢驗中心為龍頭，以省級質量監(jiān)督檢驗院、所為主導，以市、縣質量監(jiān)督檢驗所為基礎的質量安全技術檢驗監(jiān)測體系。（作者為國家質檢總局食品生產監(jiān)管司副司長）《中國質量報》