十七大提出要建立以社會保險為基礎、基本養老為重點、商業保險為補充的社會養老保障體系。盡管以基本養老保險、企業年金、商業養老保險為組成部分的養老保障體系框架逐步形成，但是各部分定位不準，各自功能發揮不好。

　　■學者論壇■胡鋒

　　“老有所養”是和諧社會的重要目標。十七大提出要建立以社會保險為基礎、基本養老為重點、商業保險為補充的社會養老保障體系。盡管以基本養老保險、企業年金、商業養老保險為組成部分的養老保障體系框架逐步形成，但是各部分定位不準，各自功能發揮不好。需要從明確定位、理順關系、政策支持、加強監管等方面加以改進。

　　一、基本養老保險定位：擴面和降低標準

　　只有明確基本養老保險定位和保障范圍，補充養老保險才具有發展空間。人人享有基本養老保險，是公共服務均等化的內容。它是政府的基本責任。基本養老保險覆蓋面要廣，但為了減輕財政壓力和企業、個人負擔，其標準要適度。我國基本養老保險卻與此背道而馳，存在覆蓋面小、標準過高問題。享有基本養老保險具有嚴格的戶籍和職工身份的限制。截至2006年底，參加城鎮基本養老保險人數1．88億人，約占城鎮人口總數的33．42％。此外，近2億農民工以及廣大農民幾乎都沒有基本養老保險。基本養老保險是過去城鎮養老福利辦法的變種，其保障水平較高。為了維持現收現付制度的持續，政府試圖不斷擴大保險覆蓋面，力爭征繳足夠的社保基金。但是過高的

社會保險費率把很多企業和職工排擠在基本養老保險之外。一些城市社會保險費超過了職工工資的25％，遠高于發達國家的一般水平。

　　在目前參保對象較快增加的情況下，基本養老保險基金基本維持收支平衡。基本養老保險標準過高，擴大覆蓋面，會帶來更大支付危機；不擴大覆蓋面，全國80％以上的人口沒有基本養老保險，會帶來更大社會危機。解決這個兩難既要擴大覆蓋面，又要降低保障標準，一是堅持城鄉、地區區別對待但全覆蓋目標；二是堅持以省為統籌單位，按照當地城鄉居民收入20％分別給城鎮退休人員和農村老人發放基本養老保險金，發達地區可上調10％。三是把養老金發放與個人賬戶基金脫鉤，個人賬戶僅是個人繳費記錄。對過去參保職工的個人賬戶基金給予一次性補貼，對用補貼購買補充養老保險的，給予稅收優惠。這有利于避免個人賬戶空賬運行累積更大風險，又有利于消除企業和個人對社保的不信任。

　　二、企業年金與商業養老保險的定位和銜接

　　商業養老保險包括團體和個人商業養老保險，它們和企業年金都是基本養老保險的補充部分。他們對基本養老保險補充分為兩種作用方式：一是在基本養老保險的基礎上，提高養老保障水平；二是擴大養老保險的覆蓋面。在我國80％的人沒有基本養老保險的國情下，第二種方式更為迫切，社會效益更大。

　　截至2006年底，中國有2．4萬多家企業建立了企業年金，年金規模910億元，受惠員工964萬人。建立企業年金主要是壟斷性行業和高盈利性國企。它被媒體稱之為“豪門盛宴”，一點也不為過。2006年團體養老保險保費389億元。團體養老保險也有這個問題。他們更多是國有壟斷企業為職工謀福利，甚至為少數人謀私利的手段，對基本養老保險是“錦上添花”，而不是“雪中送炭”。在目前制度安排下，即使補充養老保險快速發展，對基本養老保險的補充作用也微乎其微。中國有230萬家中小企業，占就業人口的75％，但建立企業年金的不到100家。個人商業養老保險對擴大養老保險覆蓋面有所幫助。但是2006年的個人養老金保費收入237億元，規模非常小。對于在中小企業、民營經濟組織就業的勞動力、自由創業者、農民工沒有基本養老保險，更沒有補充養老保險。如何為他們提供養老保障是補充養老保險的重點。為此，需要對養老保險各組成部分進行更準確的定位。

　　首先，擴大基本養老保險的覆蓋面，消除中小企業、民營企業建立企業年金的準入門檻。因為只有參加基本養老保險的企業才能建立企業年金。再次說明明確基本養老保險的定位和保障水平是補充養老保險發展的前提。

　　其次，大力鼓勵發展個人商業養老保險。社會越進步，自由職業者越多，對此需求越大。特別是在基本養老保險覆蓋面小的情況下，它承擔著擴大覆蓋面和提供保障水平的雙重任務。

　　再次，規范團體商業養老保險和企業年金的關系。兩者并沒有本質上的差別，都是企業補充養老保險。不同的是，企業年金由勞動和社會保障部主導和推動，團體商業養老保險是壽險公司或養老金公司開發的養老保險產品，前者比后者享受更多的稅收優惠。因此需要從成本與風險角度比較兩種模式的優劣。企業年金采取信托管理方式，設受托人、投資管理人、賬戶管理人、托管人。從制度上把資金投資運作與資金存放分開，避免人為風險。但是它不能避免基金投資的市場風險，這種風險最終要由參與企業年金的職工承擔；分開管理也帶來管理成本的上升。團體養老保險把所有功能集中養老保險公司或壽險公司一身，能夠降低管理成本，并且根據協議保險公司可承擔部分投資風險。但是透明度不夠，保險行業形象欠佳也進一步影響社會對公司的信任。另外，企業年金指定的管理機構數量太少，受托人僅僅5家，這遠遠不能滿足中小企業建立企業年金的需求。壽險公司數量較多，大中小公司都有，能為不同企業量身定做職工養老保險計劃。競爭能夠提高效率和服務，促進市場競爭也是最好的監管方式。

　　三、政策調整

　　政策調整的重點是籌集基本養老保險基金和促進補充養老保險的健康發展。

　　一是基本養老保險基金的籌集和管理。把基本養老保險費率降至總工資8％－10％，不足部分由財政資金補貼。這是可行的。因為取消了個人賬戶繳費。在目前企業稅負較高而財政社保支出比重偏低的情況下，財政負擔2％－4％繳費率是可行的。企業繳費由企業和職工負擔，但全部記入個人賬戶。自由職業者由個人申報。只要繳費超過20年就可領取城鎮居民基本養老金。對于跨省就業農民工和鎮的勞動力，把個人賬戶基金從外省轉回本省，在本省領取基本養老金。農民按照當地農民年均收入5％繳納，但由各級地方政府負擔，從每年財政預算列支，直接轉移給省級基本養老保險基金賬戶。中央財政根據各省人均財政收入占比與人均收入水平占比之差給予轉移支付，確保各省基本養老保險基金收支平衡。要加快把社會保險費改為社會保障稅，由稅務機關征收。

　　二是統一企業年金、團體商業養老保險和個人商業養老保險的稅收優惠政策。目前各地對建立企業年金有一定稅收優惠，允許企業繳費在其工資總額4％內在稅前扣除。部分地區對團體養老保險也有稅收優惠。個人購買的商業養老保險，在領取養老金時無需繳納

個人所得稅。要把三者稅收優惠統一起來。建議采用ＥＥＴ模式，即在購買環節、投資環節給予優惠，在領取環節征稅。對于沒有參加企業年金的勞動者，購買個人商業養老保險繳費在工資10％之內在稅前扣除；對于參加企業年金或者團體養老保險的勞動者，購買個人商業養老保險的，兩者享受稅收優惠的比例不超過10％。

　　三是優化政府部門分工和加強監管。部門分工既要考慮效率，又要考慮監督和制衡。把基本養老保險發展規劃權和部分監督權交給中央和省級勞動和社會保障部門。基本養老保險的資金運用和補充養老保險的監督權交給金融監管部門。在勞動和保障部門或者

財政部門下設立省級基本養老保險基金管理部門，充當省級基本養老保險基金的委托人。基金養老基金所有者缺位，應按照目前企業年金模式管理，從制度上防范風險。對于補充養老保險，所有者相對到位，商業養老保險部分風險可轉移給保險公司，因此可以更充分發揮市場機制的作用。

　　（作者單位：北京科技大學經濟管理學院）