文／賈康

　　［編者按］

　　今年對于政府財政收入來說，估計又將是一個“豐收年”。中國人過去一直都講未雨綢繆，而一些研究機構的研究也證明，當一國經濟快速發展、稅收增長迅速時，財政尤其需要謹慎，否則當經濟下行、稅收下降時，財政困難將被放大。從現實的意義上看，中國政府的稅收雖然越來越多，但作為一個發展中國家，中國仍有太多的地方需要用錢，例如社保就存在巨大的缺口。

　　如何用好、用對這筆錢，無論是對政府，還是對經濟的長遠發展，都是至關重要。而一切問題的中心，并不在于政府可以省下多少錢，而在于是否可以利用這一有利時機，抓緊推進一些艱難的改革，理順各方面的制度，尤其是與財政相關的體制，例如各級政府之間的事權劃分。

　　相信隨著這一改革的推進，中國向公共財政轉型的步伐將進一步加快，而這也勢必將推動中國基于廉價勞動力參與國際競爭模式的轉型。 (谷重慶)

　　賈康

　　1954年出生，經濟學博士，著名財經專家。現任財政部財政科學研究所所長、研究員、博士研究生導師，中國財政學會副會長兼秘書長，財政部高級技術職務評審委員會副主任。

　　多次參加國家經濟政策制訂的研究工作和主持或參加國內外多項課題。

　　今年前三季度累計，全國財政收入數額達到38917億元，比去年同期增長31.4％，增收額為9295億元。預計全年財政收入增收額約在1.2萬億元左右。

　　我國近幾年財政運行一個十分引人注目的特征，是年度收入增幅高，連續保持在20％以上，約為GDP增幅的2倍。因此，財政收入占GDP的比重也一路走高，已從1995年的最低點(10.3％)，回升到2006年的18.5％。

　　為什么財政收入增長如此強勁？主要是改革開放后我們減稅讓利、“放水養魚”等“解放生產力”的努力進入了“收獲期”的表現，既屬于財政收入／GDP比重落到過低狀態后的一種恢復性增長，也得到了經濟持續高速增長這一基本面的支撐。具體分析，增收的主要原因不是由于增加稅種和提高稅率，而是如下一些因素：

　　1.物價因素(如把GDP增速由不變價還原為現價，財政收入與GDP增幅間的差異會相應縮小)；

　　2.二、三產業的貢獻(第一產業現已不提供財政收入，如只考慮對財政收入有貢獻的二、三產業的GDP增速，財政收入與GDP的差異又會縮小一塊)；

　　3.進口的貢獻(進口環節有大量稅收，而這些年進口增幅常保持在20％以上，相應構成財政增收的重要因素——比如，今年1至9月進口環節稅收完成5619億元，增幅為21.7％)；

　　4.經濟效益和收入水平的提高(隨企業效率水平上升，居民個人收入增加，企業所得稅和個人所得稅都有強勁增長，也是財政增加收入的重要因素——如今年1至9月，所得稅完成9934億元，增幅為34.3％，其中企業所得稅同比增長35.9％，個人所得稅同比增長29.5％)；

　　5.稅收征管水平不斷提高，增收的潛力還在不斷挖掘出來。

　　此外，也不排除一部分GDP低估因素(主要是第三產業的GDP)和地方稅收摻入水分的因素，但這不是主要的。

　　近幾年中國經濟維持了高速增長的狀態，估計2007年全年GDP增速將在11％以上，宏觀經濟的快速發展為稅收環境的改善提供了基礎，但隨著經濟周期的運行，中國不可能永遠保持這樣的增速。那么在財政資源豐沛的時候，利用手中的富余資源積極推動財政體制改革，提高效率，將可以有效的促進中國經濟結構的轉型以及宏觀經濟的長期穩定發展。

　　1.政府事權應合理化

　　中國未來的財政體制改革，應該放在中國經濟的全局中去看，這也就是說不但需要改革財政制度本身，也需要健全和完善相關的市場制度、行政管理體制和財產制度。

　　關于財政體制改革方面的問題，過去已有很多專家從不同角度進行過論述。筆者認為，中國未來的財政體制改革，應該放在中國經濟的全局中去看，這也就是說不但需要改革財政制度本身，例如減少層級，也需要健全和完善相關的市場制度、行政管理體制和財產制度。其中，筆者認為中國各級政府之間事權的劃分將是非常重要的一個組成部分和初始環節。

　　事權劃分在中國具有重要的意義，因為在中國建立社會主義市場經濟新體制，必須要推進配套的改革——財政體制的改革是配套改革事項中的重要部分，而財政體制要安排好，就需要在各級政府之間關系方面，沿著事權、財權和財力的內在關聯，做好制度設計。我理解，所謂事權合理化，就是應該按照市場經濟的客觀要求，界定好各級政府自己的職能范圍，政府既不能越位，也不能缺位，該做的事情要做好，不該做的事情一定不要做。這種比較合理的職能界定，需要在制度上有一個穩定的事權界定。這種事權合理化進程，其客觀需求和基本背景是中國經濟社會的轉軌必然要促使政府的職能和財政的職能做一系列的調整和變化。在這一系列變化中，中國經過十多年的探索，在1998年，明確提出了要建立公共財政框架，即強調財政作為政府理財系統的公共性，強調這種公共性如要能夠得到比較好的履行，必須要有規范的公共選擇的一套決策程序和監督體系，必須要發展政府理財的民主化和法治化，必須要發展現代意義的規范的預算制度等等。

　　在這里處理好這樣一套轉變的初始的環節，或者說它基礎的安排，就是必須合理界定政府職責。如果政府的事權和職責相對清晰了以后，需要往下推導的重要環節就是所謂的財權了。在具體的制度安排上，財權首先是廣義稅基的安排和配置。包括各級政府可以拿到什么樣的稅源，還有它可以有哪些收費，所以說是廣義的。收稅為主，加上收費，配合在一起，在各級應該以制度的形式做出配置。和廣義稅基相關的，有一個財權里面不可回避的重要內容，就是稅權或者是稅費權，它涉及到在各個層級的政府上，可以通過立法確定稅種和收費項目等方面的權利。現在不少研究者已意識到，遠景上對中國的地方政府可能也需要給它一定的設稅權，雖然現在所有的稅種都是由中央政府掌握設稅權的。還有現在回避不開的稅種選擇權和稅率調整權的問題，這些合在一起，就是必須和事權呼應的財權的基本內容。

　　事權和財權的呼應，是保證這樣的體制安排能夠正常運轉的內在要求，但是哪怕我們把事權做了清晰的界定，把財權做了比較合理的安排之后，不同區域在財力上還是會有不小的差異，需要再附加另外的手段，即需要有自上而下的轉移支付，支持欠發達地區。按照比較規范的財權配置，欠發達地區由于所在地稅收的豐度不足，不能滿足政府職能的需要，那么有必要得到中央和省一級政府的轉移支付。

　　2.政府間的投資權糾葛

　　投資權上的糾葛，沒有在啟動分稅制改革時加以解決，結果導致在市場經濟不斷發展的情況下，中央和地方在事權上延續了投資權方面的糾葛。

　　中共中央關于“十一五規劃”的“建議”要求建立健全與事權相匹配的財稅體制。胡錦濤總書記在“十七大”報告中指出，要“健全中央與地方財力與事權相匹配的體制”。很顯然這種要求的第一個環節，就是要把事權合理化、清晰化。事權有了相對合理的、清晰的界定之后，其他的制度安排和財力規模要和它匹配在一起，內在銜接，統籌協調，實現整個體制的正常運轉。

　　但財政改革中存在一個棘手和復雜的問題，就是投資權到底怎么配置。在傳統的體制下，曾經提出過要發揮多個積極性，中央、地方兩條腿走路。上世紀五十年代，毛澤東就在這樣的表述下，探討中央和地方怎樣發揮自己的積極性。在那個時候的認識里，是要解決中央集權過度的問題，但是1958年的實驗和1970年的實驗，兩次大規模的分權，效果都不是很好，因為當時整個經濟指導思想上出現了嚴重偏差，結果在具體財政體制上處理分權問題也不可能找到一個很好的解決方案。當時的認識是不區別投資權的，如果分權，便是允許地方掌握更多的企業，地方做更多的投資。

　　改革開放之后，在相當長的一段時間里，投資權由原來大家認為天經地義的中央和地方都應該擁有，逐漸轉變為需要在中央和地方之間有合理分工的想法，有一些研究者提出了從發展的方向來看，地方政府的投資權似乎要打一個問號，主要指的是地方政府辦企業的投資。本來有一個在中央和地方的投資權上作出劃分的可能機會，就是1994年實行財稅的配套改革。從1994年開始，確立了以分稅制為基礎的分級財政框架，跳出了過去中央、地方分成、包干制的思路，按照市場經濟比較通行的原則，試圖把不同的稅種劃分到中央和地方各級，各級有自己的稅種、有自己的稅基，按照這樣財權的安排，使中央和地方形成穩定的分配關系。在當時，對中國改革來說，意義最為重大的進步，是走到了分稅制的框架，就意味著中央和地方各級政府對于企業的控制方式，發生了重大變化。

　　過去沒有實行分稅制的時候，是按照企業的行政隸屬關系來組織財政收入的。改革開放以后，實行地方包干制的過程中，地方的積極性主要體現在盡量多辦企業上，按照行政隸屬關系，這都是本地的財源。所以多辦企業，創造更多行政隸屬關系下的企業提供財政來源，就等于壯大了地方政府的實力。這當然調動了地方的積極性，但在很大的程度上，這把過去中央政府對企業的控制，轉移到了地方政府身上，都是對企業過多的干預和過多的關照。企業在分權的過程中，總是反映活不起來，因為按照行政隸屬關系組織收入，行政上主管它的政府就是它的“婆婆”，這個主管者，可以對它過多干預和關照，從而難以使不同的企業得到公平競爭的起跑線，來開展自己的生產和經營。

　　這個問題到1994年財稅配套改革的時候有了重大的進步，搞分稅制，說清楚所有的企業不分大小，不論行政級別，在法律面前一律平等，該交國稅交國稅，該交地方稅交地方稅，稅后的收益按照產權規范和政策環境自主分配。這當然是在市場經濟發展過程中一個重大的進步，是形成企業公平競爭局面的重大進步。

　　但是，中央和地方興辦企業的投資權，在1994年處理體制問題的文件里，做的是模糊處理。財政部業務司局的官員曾表示，這個問題我們是知難而退，不敢說哪級政府可以辦企業，哪級政府不能辦企業。看1994年那個文件表述的話語，等于說各級政府都有興辦企業的投資權。這樣一來，1994年的改革在政府投資的事權方面，仍然沒有非常清晰的規定，不存在于各級政府的生產經營項目投資權上，誰可以進入、誰不可以進入的區別。現實生活中，各級政府(在我國是五級)，在以后的發展過程中，投資辦企業的熱情遲遲不能降低。地方政府在財政困難的情況下，仍然從政績考慮，從地方官員“為官一任、造福一方”的壓力考慮，千方百計從預算外籌集資金，或者不惜去借款，以拼盤的方式或者其他的方式興辦企業。這種對于企業投資的興奮，造成了深化改革里難以處理的問題。

　　1998年，政府明確提出建設公共財政的目標，以后一步步逐漸意識到和作出了明確的要求，讓地方政府把自己的職能轉到公共服務、提供公共產品方面來。但他們的行為，卻實際上往往是更多地把自己的職能定位在政策傾斜和生產經營的投資活動上。在一些發達區域，領導者的意識轉變得快一些，他們已經說地方政府可以不直接進入企業投資了，但是他們也要千方百計以政府官員出面的形式做招商引資和比較直接的操作，相互競爭以優惠的措施把國外的和其他地區的企業投資吸引到自己的轄區里來。

　　這樣的狀態，在建設公共財政的過程中，延續了過去中央和地方投資權上的糾葛。過去中央和地方在興辦企業之后，地方認為中央總是把那些經營狀態好的企業上收，而經營狀態不好的企業，又可能被下放到地方。而同時，中央又認為地方在興辦企業的問題上，沒有全局的眼界，搞了大量低水平和盲目、重復的建設，影響了產業結構的優化等等。中央和地方這種長期談不攏、“傷感情”的投資權上的糾葛，1994年在當時種種的制約條件下，沒有在啟動分稅制改革時加以解決，結果導致在市場經濟不斷發展的情況下，中央和地方在事權上延續了投資權方面的糾葛。

　　3.公共財政背景下應積極理清政府投資權

　　在地方政府退出一般競爭性的投資領域的同時，筆者認為中央政府應該比較有限地參與競爭性的投資。

　　現在需要更加全面地建設公共財政，那就需要進一步理清這個問題了。從研究的角度，有這樣一種認識，就是從中長期發展來看，在中國應該使地方政府逐步退出興辦企業的投資領域，我本人也贊同這種主張。地方政府在中國現在有四級，可以首先要求比較低端的政府，鄉鎮和縣一級的政府，在財力很困難的情況下，真正把自己的職能收縮到公共產品的提供和服務上來，而不再去介入興辦企業的投資。比較高端的政府也應該逐漸在地方政府層面上退出生產經營的領域。如果以后能夠減少層級，地方大致就是省和市縣兩級。按照市場經濟總體的要求，中央和地方事權的劃分，如果要得到相對合理和清晰化的處理，比較可行的就是要明確地方政府從省到市縣，都退出生產經營方面的投資領域。

　　如果那個時候還有“地方投資”的話，只能是公共工程、公益性的基礎設施，還有一些在當地帶有準公共產品性質的與政府職責相關的、仍然可以被稱為投資的實體建設，例如建設自來水廠，但這已經明顯區別于一般競爭性的投資領域了。

　　在地方政府退出一般競爭性的投資領域的同時，筆者認為中央政府應該比較有限地參與競爭性的投資。主要應該介入一些特大型、長周期、跨地區的帶有戰略意義的項目。比如說在上世紀八十年代，中國興辦了寶鋼這樣特大型的鋼鐵企業，這種特大型項目，中央政府在可以預見的將來仍是需要介入的。還有像三峽、京九工程，雖已經帶有一定的自然壟斷性，但是實際上又和市場的競爭行為有不少的關系。所謂中央政府有限參與這種特大型項目，一個是數量上不會太多，再一個就是在投資方式上，應該盡可能少花錢，多辦事。比如說以后并不一定沿用政府辦什么項目就百分之百把錢投入的方式，可以采取控股、參股，甚至某些項目的以貼息調動社會資金來興辦的方式。如果能夠靠貼息解決問題，政府就不一定參股，如果能以參股的方式把項目興辦起來，就不一定用控股方式，如果能用相對控股的方式解決問題，就不一定要絕對控股，盡可能把公共的財力更多用于比較純粹的公共產品和其他準公共產品上。有一定競爭、市場調節功能的投資，盡可能讓市場發揮資源配置的作用，引導企業和企業集團更積極地進入這些投資領域。這樣的一種分工既能夠處理好政府和企業的關系，同時也有利于解決過去中央和地方之間長期扯不清的投資權糾葛。

　　如果各級政府投資權的問題能夠合理地理清，其它公共產品和公共服務方面的事權便相對好處理，哪些分別承擔、哪些共同分擔，可以動態調整優化，由粗到細地形成各級政府的事權明細單和職責分擔具體方案。像社區服務、國道建設、國防以及氣象預報等領域的權責如何劃分，屆時將比較容易在各級政府之間達成共識，也比較容易在技術上操作。而財政體制改革的成功推進，必將促成政府行為的合理化，有利于為中國經濟的繼續快速發展創造一個良好穩定的宏觀環境。