盛洪

　　在經濟學看來，一種土地制度是否有效，不在于由誰擁有土地，而是在于土地能否交易。它更看重的，是土地能否通過有效的交易，實現在所有者、經營者或使用者等不同的人之間、在不同用途之間流轉，以動態地實現土地的最優配置。然而，針對土地產權交易，現在有一種很流行的看法認為，土地產權自由交易將會導致耕地減少。果真如此嗎？

　　土地產權自由交易會減少耕地嗎？

　　所謂“耕地減少”，用經濟學語言來說，就是土地從農業用途轉變為其它用途。在這里主要指土地由農業用途轉變為城市用途。從表面看，土地的城市用途的生產率要遠遠高于農業用途，往往是幾十倍甚至上百倍，如果一旦允許土地自由交易，全國的大部分土地豈不會被城市覆蓋？然而，正是城市本身的特性，使得這種結果不會出現。

　　城市作為貿易樞紐，其生產率來源于其集中和聚集的作用。由于城市中的“產業”主要是交易，所謂“生產率”就是交易效率。如果人口均勻分布，即使是中國這樣一個人口眾多的國家，平均每平方公里也只有135人。他們之間若交易幾乎是無效率的。城市就是依賴于人的聚集在地理上實現市場功能的地點。由于眾多的人聚集在較小的空間中，就會節約以行路成本為主的交易費用，使市場成為現實。

　　除了形成價格和配置資源的功能外，市場還有一種重要特性，即市場的規模經濟性，即市場中的人數規模越大，市場越有效率，平均交易費用越低。反過來，這種特性還表現為網絡外部性，即參與市場的人越多，市場中的每個人的交易效用越大，市場作為一個整體的總的交易效用也就越大。這使得城市聚集本身成為一種正反饋過程，由于人多，所以人多。對之加以限制的，一是地價的上升，一是擁擠。

　　然而，既然城市是集中或聚集的中心，本身就意味著城市不可能均勻分布在全部國土上。從整體看，城市必定是占有較少空間的一種組織形態。即使在城市中，隨著與中心的距離變遠，集中度或聚集度會減低，市場的規模經濟性也會降低，即交易費用的節約會減少，市場總的交易效用也會減少。這導致地價隨著與城市中心的距離加長而下降，直到這樣一點，即城市用途的生產率與農業用途的生產率相等。這就是城市占用土地的邊緣。任何一個理性的人都不會越過邊界開發城市。

　　在另一方面，農業用途的產值也與城市的距離相關。距離城市較近的郊區，因直接為城市服務，且能較快獲得城市需求的信息，并且因距離近而與城市交易的頻率較高，平均交易費用較低，而能獲得較高的收入；而距離城市較遠的土地上，則因交易頻率較低，以及對城市需求了解較少而收入較少。

　　如北京市大興區大棚蔬菜每畝可達1.35萬元的年收入，每平方米土地價值約為466元，此價格已與經招拍掛而形成的大興區西紅門鎮十一村聚福園小區的土地價格469元／平方米非常接近。北京郊區的花卉種植業平均每畝年產值1.39萬元，也合土地價格達480元／平方米。在成都市錦江區三圣鄉，由于種植花卉和開發農家樂服務，已使土地價格上升為約400萬元／畝，合6006元／平方米。這種農業用途產值決定的土地價格足以構成對城市擴張的約束。

　　那么，如果允許土地自由交易，城市用地會擴展到多大呢？也就是說，會使多少農田變為城區呢？根據國土資源部的信息，即使被認為超出標準的城市人均用地133平方米，也比農村人均村莊用地218平方米要低得多。因而粗略估計，每當一個農村人轉變為城里人，將節約75平方米土地。按2004年的人口數字，如果我國的城市化率達到70％，即約91529萬人居住在城里，需要約12.2萬平方公里的城市土地；占國土面積的1.27％。假定人口不再增長，還要有15287萬人從農村遷到城市，這需要新增約2萬平方公里的城市面積；但同時會在農村減少3.3萬平方公里村莊用地面積。凈增土地1.3萬平方公里。

　　更何況，由于土地產權自由交易會使農業用途的土地轉變為城市用途的土地時的價格大幅上漲，會提高城市土地利用效率，使城市人均用地面積減少，也會節約出大量土地。如果城市人均用地面積從現在的133平方米減少到100平方米，在城市化率在70％的水平上，全國將會節約土地約3萬平方公里。

　　所以無論從微觀經濟機理還是宏觀總量數字來看，一旦我們實行土地產權自由交易，都不可能使耕地大幅度減少，反而會增加。道理很簡單，城市就是一種節約土地的制度。

　　現有的土地制度與政策及其弊端

　　我國現有的土地制度與政策，建立在用政府的強制力量“保護耕地”的基礎上。相關的制度包括：(1)保護基本農田；(2)不允許農民自己改變土地用途；(3)農村集體土地轉變為

　　深入的分析卻告訴我們，這種以“保護耕地”為目的的制度和政策效果并不理想。

　　首先，由于農村集體的“土地所有權”是被規定了用途的所有權，所以這種產權的價值被大大貶損。在土地自由交易的市場中，當一塊郊區土地從農業用途轉變為城市用途時，其價格應在農業用途的價值與城市用途的價值之間。在我國的實踐中，似乎只有經過政府征用才能將農村土地轉變為城市用地。理論上，有強制性權力的一方會吃掉城市用途價值和農業用途價值之間的所有升值利益。這表現在《土地管理法》中對征地補償的規定上。該法第47條規定，“征用土地的，按照被征用土地的原用途(由引者加重)給予補償。”

　　第二，即使這種對農民已經很不利的原則，在具體的數字規定上又向不利于農村土地所有者的方向上傾斜。我曾指出，“真正的農業用途的土地價值應是土地的所有未來收益的貼現值。”我保守地估計，農業用途土地價值的底線應為平均年產值的約23倍。但《土地管理法》第47條規定，“征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。”大大低于正當的補償。

　　更加上，我國長期實行的農業政策，是直接影響農民生產決策的政策，和保證農產品低價格的政策。前者使農民不能根據土地和當地氣候的具體情況決定生產什么農產品，導致土地資源在農業領域中的錯置，從而壓低了農業生產率；后者則可能壓低農產品價格。由于要素價格決定于其生產的產品價格，對農產品價格的壓低也就導致了以農業用途評價的土地價格被低估。

　　即使是政府，也有預算約束。當獲得土地的價格大大低于市場均衡價格時，對土地的需求就會大大超過均衡水平。見圖。圖中，由市場決定的土地價格是Pm，在此價格下，對土地的供求均衡點是Qm；而當由政府征用土地時，土地價格被壓低到Pg，對土地的需求就增加為Qg。大大超出了市場決定的均衡水平。所以，所謂的“保護耕地”的制度和政策，卻導致了對耕地的更多的侵占。

　　在政府后面，是開發商。由于政府可以低價征得土地，而開發商面對房地產的最終產品市場，無論是協議出讓還是招拍掛，都使土地征售差價巨大，差價部分或由政府獲得大部分(在招拍掛的情況下)，或者由開發商獲得大部分(在協議出讓的情況下)。土地低價征用和市價出售成為地方政府財政的重要來源，進一步強化了地方政府向農村集體征用土地的動機。

　　在另一方面，由于農村宅基地的交易受到限制，且城市政府還沒有將農民工作為一個家庭、而是作為個人來看待，進城的農民或者不能完全將家庭遷入城市，或者沒有出售在農村住房連同宅基地的手段，即使在實際上可以進行交易，但由于法律和政策并不保護這種交易而使其價值大受貶損，從而沒有動力進行轉讓。這樣就極大地妨礙了由于城市化而導致的農村居住土地的騰挪。使我國的城市化看來像是一個城市單向擴張的過程。

　　同時，由于土地是較低價格征來的，對其使用的效率就會降低。即使按國土資源部關于城市人均占地133平方米的數字來看，也大大高于許多市場經濟國家(82.4平方米)和發展中國家(83.3平方米)城市人均占地。城市的聚集性質全然不見。

　　現有土地制度和政策不僅導致土地配置效率極為低下，而且帶來財富分配的不公平，甚至帶來社會沖突。

　　因為管制，所以管制

　　然而，這種使用土地的低效率又成了進一步管制的理由。2007年開始被審議的《城鄉規劃法》草案又將政府對土地的具體管制從城市擴大到農村。其原因是我國普遍存在的對土地的不當濫用。

　　這顯然是一種倒果為因的做法。具有諷刺意味的是，當人們證明我國土地被濫用時，主要用市場經濟國家作為參照，而這些參照國恰恰實行的是土地產權自由交易的制度。

　　有人提出，即使是在美國，也于1981年頒布了《保護農地政策法》(Farmland Protection Policy Act)，其中明確提出要限制農地不可逆地轉為非農用地，這應該為人均土地遠遠少于美國的我國所借鑒。然而仔細閱讀，就會發現，這一法案主要針對聯邦項目。由于聯邦政府和州政府占有美國47％的土地，又由于聯邦財政力量雄厚，即使是土地的市場價格也可能不能有效約束聯邦政府過度使用土地。因而該法案的主要內容就是對要改變農地用途的聯邦項目進行嚴格審查。該法案同時申明，“本法案并不授權聯邦政府以任何形式管制私有土地或非聯邦土地的使用，或以任何方式影響這些土地所有者的產權。”

　　所以很清楚，美國對土地用途的管制，主要不是對“市場失靈”的補救，而是對“政府失靈”的管制。這一法案小心翼翼地避免對現有土地產權制度的損害，說明美國的土地配置主要還是依賴于市場。在此基礎上，政府采取補貼、減免稅和開發權交易，鼓勵人們更多地保留農田。

　　盡管中國的人口密度遠比美國為高，平原面積又大大少于美國，只要市場制度正常發揮作用，就會在中國產生更為節約土地的結果來。人口密度較高會在兩個方面產生影響。一是從農產品的消費角度看，相當于用較少的土地資源生產農產品供應較多的人消費，就會使農產品相對較貴，進而使土地價格相對較高；一是從農產品的生產角度看，較多的勞動力耕種較少的土地，就會使地租率較高，也會使土地價格較高。也就是說，如果市場發揮作用，中國的農業用途的土地(相對)價格應該高于美國。而正是由于我國現有的土地制度不利于市場機制，且又導致政府失靈，使我國城市人均用地面積卻比土地資源相對寬松的美國不相上下。

　　當然在我國，加強對土地用途的管制的政策，不僅因為對過度侵占農田的成因缺乏了解，而且有管制本身的特性，即對土地的管制也會形成相關的利益集團。在限制農村集體土地價格(即征地補償水平)的情況下，對土地的管制就是數量管制。這時就會出現“租”。如圖中，當土地管制部門企圖將土地使用量從Qg壓縮到Qm，就會出現Pm－Pg的租金率。整個租金量約為圖中灰色部分。這一租金就可以在相關政府部門和開發商之間分享。為獲得一塊土地，開發商就有動力賄賂政府官員，既無效率，也不公平，更給官員腐敗創造了空間。

　　在絕大多數情況下，在實現稀缺資源的節約方面，市場機制和人的理性選擇要遠比政府干預更有力量和更有效率。我國近三十年的市場化改革雄辯地證明了這一點。現在該是將改革開放告訴我們的樸素道理應用于土地的時候了。

　　(本文僅為作者觀點，不代表本報立場)