欄目主持 本報(bào)評(píng)論員 王梓

　　本期主持 本報(bào)評(píng)論員 周慧蘭

　　本報(bào)記者 陳默

　　北京報(bào)道

　　漫長(zhǎng)、艱辛。反壟斷法的立法議程歷經(jīng)十三載，終于塵埃落定。從有關(guān)反行政壟斷專(zhuān)章在草案中的“幾起幾落”，到反壟斷法草案受困于部門(mén)利益的爭(zhēng)執(zhí)不下，再到相關(guān)部門(mén)的反壟斷執(zhí)法權(quán)之爭(zhēng)，反壟斷法草案的每一次變動(dòng)都牽動(dòng)著無(wú)數(shù)敏感的神經(jīng)：國(guó)內(nèi)壟斷企業(yè)關(guān)注它，因?yàn)檫@將有可能動(dòng)搖他們根深蒂固的“自然壟斷”地位，外資機(jī)構(gòu)關(guān)注它，因?yàn)樗麄儞?dān)憂對(duì)外資并構(gòu)的安全審查和反壟斷審查是否會(huì)成為資本與技術(shù)進(jìn)入中國(guó)的法律屏障，中小企業(yè)關(guān)注它，因?yàn)橥高^(guò)原則性的規(guī)定，他們多多少少看到了消除行業(yè)壁壘的希望，消費(fèi)者更關(guān)注它，因?yàn)樗鼛��?lái)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局的改變將讓他們有可能分享市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的福利。

　　恰如全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)經(jīng)濟(jì)法室主任黃建初先生所說(shuō)：我國(guó)的反壟斷制度，要和我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度、和我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)相適應(yīng)，還要考慮我國(guó)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性水平。反壟斷法無(wú)疑還有更多空間可以拓展：未對(duì)行政壟斷作詳細(xì)的規(guī)定，沒(méi)有理順?lè)磯艛啾O(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的關(guān)系，對(duì)于執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒(méi)有明確的責(zé)任與權(quán)力界定，過(guò)于原則化和粗線條……我們期待這些問(wèn)題能夠在隨后的實(shí)施細(xì)則和執(zhí)法建設(shè)中尋求解決。

　　反壟斷法的出臺(tái)是中國(guó)法治史上標(biāo)志性的事件，接下來(lái)如何完善這部法律？現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題與困境是什么？在反壟斷包括反行政壟斷的執(zhí)法上我們還需要做哪些努力？如何定位反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)？如何發(fā)揮各市場(chǎng)主體的作用？針對(duì)這些問(wèn)題，我們邀請(qǐng)了反壟斷法起草專(zhuān)家組成員黃勇，時(shí)建中，中國(guó)社科院規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)研究中心主任張昕竹進(jìn)行深度分析，是為21世紀(jì)北京圓桌第146期。 (周慧蘭)

　　立法背景

　　《21世紀(jì)》：反壟斷法立法十三載，最終得以出臺(tái)，如何看待這部法律出臺(tái)的背景和意義？

　　時(shí)建中：我們說(shuō)反壟斷法立法十三載是從1994年該法列入八屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃起算的。我國(guó)反壟斷立法的歷史，最早可以追溯到1987年，當(dāng)時(shí)試圖采取反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)合并立法的模式，而且還起草過(guò)《反對(duì)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)暫行條例草案》。但當(dāng)時(shí)改革開(kāi)放還不到十年，市場(chǎng)化程度還非常低，對(duì)于反壟斷的需求并不高。當(dāng)時(shí)市場(chǎng)秩序的主要問(wèn)題表現(xiàn)為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)較為嚴(yán)重，所以1993年出臺(tái)了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》。在該法所禁止的11種競(jìng)爭(zhēng)行為中，不僅有不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，而且有限制競(jìng)爭(zhēng)行為，還有行政性壟斷行為。1994年，《反壟斷法》納入八屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃后，立法進(jìn)展緩慢，重要的原因來(lái)自人們對(duì)于反壟斷立法的必要性和緊迫性的不同判斷和認(rèn)識(shí)，甚至還有一些對(duì)反壟斷法的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和擔(dān)憂。另一個(gè)障礙是《反壟斷法》實(shí)際上是對(duì)權(quán)力的一種限制，所以在重大利益調(diào)整中必然面臨一些來(lái)自于既得利益者的阻力。

　　張昕竹：1999年我從國(guó)外回來(lái)，第一件事就是做反壟斷法的可行性研究，當(dāng)時(shí)主抓此事的成思危副委員長(zhǎng)找了經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)界的幾撥人，我和張維迎負(fù)責(zé)做反壟斷法的經(jīng)濟(jì)分析。研究雖只是個(gè)開(kāi)始，但也說(shuō)明反壟斷法實(shí)際上很早就列入了立法議程。立法本身是比較容易的，可以參照國(guó)外的成熟樣本，真正難的是執(zhí)法。

　　反壟斷法并不是從零開(kāi)始的，之前各個(gè)行業(yè)對(duì)于一般的壟斷行為都有自己的法律法規(guī)，此外，反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、價(jià)格法等也有很多條款涉及到反壟斷問(wèn)題，甚至包括行政壟斷問(wèn)題。反壟斷法在內(nèi)容上并沒(méi)有從根本上超越那些法律，無(wú)非是更完善，堂而皇之地有了一部比較系統(tǒng)的反壟斷法。

　　黃勇：這部法律出臺(tái)的背景，在我們國(guó)家和在西方產(chǎn)生的背景是完全不一樣的。他們已經(jīng)是成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而我們是轉(zhuǎn)型過(guò)程中的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。所以我們的法律也具有一定的階段性，是適應(yīng)當(dāng)前中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的一部法律。但是，隨著中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和走向成熟，這部法律也要不斷進(jìn)行完善。

　　就現(xiàn)在來(lái)看，我認(rèn)為這部法律的一個(gè)重要意義在于我們終于有了一部能夠體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)政策的法律。成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的支柱性經(jīng)濟(jì)政策有金融、財(cái)政、貿(mào)易和競(jìng)爭(zhēng)等政策。真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家是強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策的，只有競(jìng)爭(zhēng)才能帶來(lái)消費(fèi)者福利的整體提高。我國(guó)的支柱性政策歷來(lái)強(qiáng)調(diào)前面幾個(gè)，特別是強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策，并不強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)傳承下來(lái)的。

　　這個(gè)法律意義還在于，我們國(guó)家開(kāi)始真正強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策的重要性，并且把它上升為一種從法律規(guī)則。競(jìng)爭(zhēng)政策要優(yōu)先于所謂的產(chǎn)業(yè)的政策，要優(yōu)先于一些貿(mào)易政策，成為國(guó)家最重要的政策支柱之一。這樣才是市場(chǎng)化的標(biāo)志。

　　反壟斷法的實(shí)施，對(duì)政府、企業(yè)和消費(fèi)者三類(lèi)主體的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)的培育非常重要。

　　其實(shí)1990年代頒布的《價(jià)格法》，早就有相關(guān)規(guī)定，但是沒(méi)人按照規(guī)定來(lái)作出反應(yīng)，而最近對(duì)方便面行業(yè)集體謀劃漲價(jià)的熱議就是一種競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)的提高，通過(guò)專(zhuān)業(yè)人士和有關(guān)部門(mén)的努力，已經(jīng)在為這部法律的實(shí)施做預(yù)熱了。

　　應(yīng)對(duì)“中國(guó)特色”的壟斷

　　《21世紀(jì)》：有關(guān)反行政壟斷的內(nèi)容曾引起巨大爭(zhēng)議，怎么看待中國(guó)反壟斷法的任務(wù)？對(duì)于反行政性壟斷我們還需要哪些措施和努力？

　　黃勇：本法第五章所強(qiáng)調(diào)的行政壟斷的規(guī)制主體是行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)的公共組織，而像石油、通訊、電信、電力等管制性行業(yè)的大企業(yè)，他們本身是經(jīng)營(yíng)者，間接來(lái)說(shuō)是一種具有行政性的壟斷，是國(guó)家在這些行業(yè)實(shí)行管制的結(jié)果，不應(yīng)該受第五章的規(guī)制。

　　從積極意義上說(shuō)，我們第一次在一部權(quán)威的法律中，系統(tǒng)地列舉、總結(jié)了現(xiàn)存的各種行政壟斷表現(xiàn)，并且還包括了抽象性壟斷行為(不得制定含有壟斷內(nèi)容的規(guī)章和規(guī)范性文件)，具有很大的積極意義。實(shí)際上，這也是在轉(zhuǎn)型過(guò)程中，立法對(duì)現(xiàn)實(shí)中所存在的突出問(wèn)題的回應(yīng)。

　　目前法律的規(guī)定，特別是有關(guān)法律責(zé)任落實(shí)的規(guī)定，與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法的規(guī)定類(lèi)似，實(shí)施情況不容樂(lè)觀。而且，由上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)處理的規(guī)定，基本上也把反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的管轄給排除了。

　　我想，除了上級(jí)主管部門(mén)以外，最起碼反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)行政壟斷應(yīng)該有兩個(gè)權(quán)力，一個(gè)是管轄，第二個(gè)是禁令，禁止它繼續(xù)實(shí)施行政壟斷行為。可以界定它的行為是否違法，可以提出處理意見(jiàn)。

　　法律條款中，關(guān)于反壟斷委員會(huì)的職責(zé)有一個(gè)兜底條款，即國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他職責(zé)。反壟斷委員會(huì)可以在這個(gè)其他職責(zé)里面做文章。

　　時(shí)建中：首先應(yīng)當(dāng)明確的是，行政性壟斷是指行政權(quán)力不當(dāng)?shù)馗深A(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。因此，這不是中國(guó)所獨(dú)有的。在其他轉(zhuǎn)型期國(guó)家，甚至是一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家都程度不同地存在著行政性壟斷。

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟的國(guó)家，經(jīng)過(guò)上百年的磨合，政府和市場(chǎng)的關(guān)系處理得較好并且已經(jīng)制度化。而中國(guó)處于轉(zhuǎn)型期，這個(gè)問(wèn)題就比較突出。行政壟斷的標(biāo)志性特點(diǎn)就是濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。其主要的原因在于，一是我國(guó)市場(chǎng)化程度不夠成熟，二是行政權(quán)力沒(méi)有得到有效控制。在我國(guó)，行政性壟斷表現(xiàn)為條狀分割市場(chǎng)的行業(yè)壟斷和塊狀分割市場(chǎng)的地區(qū)封鎖。經(jīng)過(guò)近三十年的改革，政府職能有了很大的轉(zhuǎn)變、市場(chǎng)進(jìn)入管制放松了許多，傳統(tǒng)的壟斷行業(yè)，例如，電力、電信、民航等行業(yè)，由二十多年前的國(guó)企獨(dú)占?jí)艛嘌葑兂蔀楝F(xiàn)在的寡頭壟斷、多種經(jīng)濟(jì)成分并存的狀態(tài)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)發(fā)揮了較大的作用，消費(fèi)者福利也得到了一定程度的改善。因此，對(duì)于行業(yè)壟斷，反壟斷法的主要任務(wù)是運(yùn)用反壟斷法的機(jī)制，預(yù)防和制止這些壟斷性行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者的壟斷行為。

　　但是，反壟斷法的實(shí)施效果還要依賴(lài)于這些壟斷性行業(yè)的開(kāi)放程度、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的改變程度、競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度。因此，打破行業(yè)壟斷，在目前需要更好地貫徹、落實(shí)“非公經(jīng)濟(jì)三十六條”的精神和政策。如果能夠把這些政策以法律的形式明確下來(lái)，效果一定會(huì)比現(xiàn)在更好。

　　與打破行業(yè)壟斷相比較，打破地區(qū)封鎖的難度就大了許多。這是因?yàn)楫a(chǎn)生地區(qū)封鎖的原因更復(fù)雜、更深層，涉及到財(cái)稅體制改革、中央和地方在財(cái)權(quán)和事權(quán)上的重新配置、官員政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化、中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化等等。正是由于上述原因，人們對(duì)反壟斷法應(yīng)否、能否制止行政性壟斷產(chǎn)生了疑問(wèn)，以致在起草過(guò)程中出現(xiàn)了反行政壟斷的規(guī)定曾在草案中“幾落幾起”的情況。對(duì)此，我個(gè)人認(rèn)為，盡管反壟斷法對(duì)于行政性壟斷不能治本，但畢竟可以治標(biāo)，至少可以起到遏制的作用。如果體制的改革能夠配合的話，對(duì)于行政性壟斷的標(biāo)本兼治不是沒(méi)有可能的。不過(guò)，《反壟斷法》未將有關(guān)行政性壟斷的執(zhí)法納入整個(gè)反壟斷法的執(zhí)法框架，是非常令人遺憾的！

　　《21世紀(jì)》：如何平衡“自然壟斷行業(yè)”和國(guó)企需要“占控制地位”的領(lǐng)域的豁免與維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的關(guān)系？反壟斷法對(duì)國(guó)企未來(lái)的重組和合并集中會(huì)有什么影響？

　　張昕竹：自然壟斷部門(mén)實(shí)行所謂的特殊行業(yè)管制，很多人認(rèn)為，這種管制方式等于給了它豁免權(quán)。但是壟斷的治理過(guò)程是在不斷演化的，反壟斷法1890年就有了，最初一般的經(jīng)濟(jì)壟斷，包括所謂自然壟斷部門(mén)，都是靠反壟斷法規(guī)制的，用行業(yè)管制的方法來(lái)治理壟斷是后來(lái)的事，人們發(fā)現(xiàn)用行業(yè)管制可能比用反壟斷法效果好，但行業(yè)管制本身的目的仍然是反壟斷，這一點(diǎn)并沒(méi)有超越反壟斷法。

　　所以，所謂的反壟斷豁免是很荒謬的，持有這種主張的人根本不了解反壟斷的歷史，反壟斷是不豁免的，只不過(guò)由于一些特殊的產(chǎn)業(yè)特征，國(guó)家賦予它們一些特殊的權(quán)益，進(jìn)行準(zhǔn)入限制，但是你這個(gè)行業(yè)的其它壟斷行為仍然是受反壟斷法制約的。

　　時(shí)建中：到目前，全世界共有90多個(gè)國(guó)家制定了《反壟斷法》，都有關(guān)于豁免的規(guī)定，只是豁免的范圍不盡相同。一個(gè)趨勢(shì)是反壟斷法豁免的范圍越來(lái)越小。豁免的范圍越小，《反壟斷法》可以實(shí)質(zhì)性調(diào)控的面越大。例如，以德國(guó)為例，在1998年以前，德國(guó)的電信、電力、銀行都可以得到豁免。1998年德國(guó)對(duì)反壟斷法修改的重點(diǎn)內(nèi)容之一就是大幅減少豁免的范圍。

　　我國(guó)《反壟斷法》明確豁免適用反壟斷法的主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售、運(yùn)輸、儲(chǔ)存等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中實(shí)施的聯(lián)合或者其他協(xié)同行為，依法行使知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行為。

　　至于針對(duì)關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專(zhuān)營(yíng)專(zhuān)賣(mài)行業(yè)，《反壟斷法》規(guī)定國(guó)家對(duì)其經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)的這一條文，并不是規(guī)定這些行業(yè)以及這些行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者可以豁免適用《反壟斷法》。從另一方面講，“關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈”的行業(yè)中，多數(shù)又屬于關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的具有自然壟斷屬性的行業(yè)，與普通百姓密切相關(guān)，更應(yīng)當(dāng)受到反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的高度關(guān)注，防止其濫用壟斷地位，損害消費(fèi)者的利益。因此，這些行業(yè)及其經(jīng)營(yíng)者的要求不能超越包括《反壟斷法》在內(nèi)的法律、法規(guī)。此外，這一條文中的“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位”的表達(dá)，也不能與國(guó)有企業(yè)簡(jiǎn)單地對(duì)應(yīng)起來(lái)。

　　當(dāng)反壟斷法遭遇執(zhí)法選擇

　　《21世紀(jì)》：如何處理反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和相關(guān)行業(yè)監(jiān)管的職責(zé)分工？未來(lái)需要哪些改進(jìn)？

　　黃勇：雖然法律最后把二審稿的第五十六條(按照其規(guī)定，將會(huì)排除競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)壟斷國(guó)企的管轄權(quán)，并且行業(yè)監(jiān)管法將優(yōu)先于反壟斷法)刪除了，但是，對(duì)壟斷國(guó)企的競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管管轄權(quán)、反壟斷法和其他各種行業(yè)監(jiān)管法的關(guān)系問(wèn)題還是沒(méi)有解決。拿掉這個(gè)條款的意義就在于給了未來(lái)的執(zhí)法一個(gè)很大的空間。

　　如果讓行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依照行業(yè)監(jiān)管法－－比如像保險(xiǎn)法、商業(yè)銀行法、電力法、鐵路法，還有未來(lái)的電信法、郵政法等－－來(lái)監(jiān)管，這樣的話，就是分散執(zhí)法了，幾乎把反壟斷法給肢解了。

　　理想的模式，就是競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管部門(mén)作為主導(dǎo)，競(jìng)爭(zhēng)法律和競(jìng)爭(zhēng)政策優(yōu)先于其他的行業(yè)政策，特別是產(chǎn)業(yè)政策。這是最先進(jìn)的，但是目前恐怕不現(xiàn)實(shí)。最后可行的模式可能就是，競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都可以管。誰(shuí)優(yōu)先的問(wèn)題要討論，最終是一種協(xié)商模式。

　　時(shí)建中：在反壟斷法起草和修改的過(guò)程中，有兩個(gè)非常敏感并且處理起來(lái)難度非常大的問(wèn)題：一是壟斷性行業(yè)的壟斷行為依據(jù)什么法來(lái)反？一是由誰(shuí)來(lái)反？前者解決的是執(zhí)法依據(jù)，后者解決的是執(zhí)法主體的問(wèn)題。

　　草案的一審稿曾規(guī)定，對(duì)本法規(guī)定的壟斷行為，有關(guān)法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的依照其規(guī)定。這就意味著不僅其他法律可以另定規(guī)則，甚至連行政法規(guī)也可以改變反壟斷法。如果再把反壟斷法當(dāng)作一般法，而其他法律和行政法規(guī)當(dāng)作特別法，再依據(jù)《立法法》中特別法優(yōu)于一般法的原則，其他法律，例如，電力法、電信法、郵政法、鐵路法、民航法、銀行法、證券法、保險(xiǎn)法等這些行業(yè)監(jiān)管法就要優(yōu)先于反壟斷法，其結(jié)果是反壟斷法在反行業(yè)壟斷這個(gè)領(lǐng)域極有可能被架空了。因此，二審稿刪除這一條文是一個(gè)正確的選擇。當(dāng)然也帶來(lái)了法律適用不明確的問(wèn)題，但那也要比把一個(gè)非常糟糕的選擇以法律的形式給肯定下來(lái)好得多。

　　至于如何處理反壟斷主管機(jī)關(guān)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系，這是一個(gè)全球性難題。一審稿曾在第四十四條用兩款規(guī)定作了規(guī)定。第一款規(guī)定，對(duì)本法規(guī)定的壟斷行為，有關(guān)法律行政法規(guī)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由有關(guān)部門(mén)或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)調(diào)查處理的，依照其規(guī)定。有關(guān)部門(mén)或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)將調(diào)查處理結(jié)果通報(bào)國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)。這意味著反壟斷委員會(huì)只有知情權(quán)，沒(méi)有處理權(quán)。第二款規(guī)定，有關(guān)部門(mén)或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)本法規(guī)定的壟斷行為未調(diào)查處理，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以調(diào)查處理，但應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)部門(mén)或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。依據(jù)這一款，盡管受到了很大的牽制，但是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)還是有一定的執(zhí)法機(jī)會(huì)和話語(yǔ)權(quán)的。所以，一審稿的這兩款有不盡如人意之處，并且二審稿把第二款刪掉了。這意味著壟斷性行業(yè)的壟斷行為的反壟斷執(zhí)法權(quán)，被行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)給壟斷了，這是一個(gè)歷史性的大倒退。值得慶幸的是三審稿把第一款也刪掉了。在立法過(guò)程中沒(méi)有能力解決時(shí)寧可擱置，也不要選擇最糟糕的方案，因?yàn)橐坏┳钤愀獾姆桨副恢贫然�、法律化，立法的意義就大打折扣了。總之，對(duì)于壟斷性行業(yè)的壟斷行為，到底應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)反這個(gè)問(wèn)題，我認(rèn)為至少應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持一個(gè)底線原則，那就是行業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)不能壟斷行業(yè)內(nèi)的反壟斷法執(zhí)法權(quán)。

　　《21世紀(jì)》：在反壟斷執(zhí)法機(jī)制上，怎么看待目前規(guī)定的“雙層執(zhí)法機(jī)構(gòu)”的設(shè)置？怎么保證執(zhí)法達(dá)到理想效果？未來(lái)有什么樣的改善空間？

　　張昕竹：反壟斷法和現(xiàn)有管制部門(mén)的關(guān)系沒(méi)有理順。關(guān)于執(zhí)法機(jī)構(gòu)，很多人都有一些誤解，好像所謂權(quán)威就是官越大，級(jí)別越高。當(dāng)然，在中國(guó)這個(gè)特定的環(huán)境下，執(zhí)法部門(mén)要有權(quán)威，就必須給它足夠的級(jí)別，這和我們的法制狀況和觀念有關(guān)。但真正的權(quán)威靠什么？一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，權(quán)威靠法。

　　黃勇：雙重執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置問(wèn)題，從目前看，還不清楚反壟斷委員會(huì)之下的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)是一個(gè)還是多個(gè)，再加上數(shù)量眾多的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，關(guān)系非常復(fù)雜。首先是反壟斷委員會(huì)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的關(guān)系，如果反壟斷執(zhí)法是分權(quán)的話還存在這些機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，以及反壟斷委員會(huì)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)分別和行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。

　　事實(shí)證明，多頭執(zhí)法有很多弊端。我個(gè)人認(rèn)為，最好的模式還是統(tǒng)一、相對(duì)獨(dú)立、專(zhuān)業(yè)和權(quán)威的。不然會(huì)導(dǎo)致權(quán)限不清，耗費(fèi)行政資源，增加企業(yè)的負(fù)擔(dān)，令企業(yè)無(wú)所適從。

　　對(duì)反壟斷委員會(huì)，希望這個(gè)委員會(huì)能夠真正落實(shí)它的職責(zé)。這個(gè)委員會(huì)的組成人員級(jí)別會(huì)很高，應(yīng)該包括各部門(mén)首長(zhǎng)級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)和一些專(zhuān)家顧問(wèn)，它還應(yīng)該有一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)。

　　外資并購(gòu)域外管轄

　　《21世紀(jì)》：反壟斷法對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中的規(guī)制，對(duì)目前日益發(fā)展的企業(yè)并購(gòu)，特別是外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的活動(dòng)會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響？

　　黃勇：現(xiàn)在的法律對(duì)外資并購(gòu)規(guī)定了國(guó)家安全審查和反壟斷審查。和以往最大的不同是，我們的反壟斷法按照效果原則可以實(shí)行域外管轄。這不僅僅涉及到外資并購(gòu)中國(guó)的企業(yè)，境外的巨大型企業(yè)并購(gòu)的時(shí)候，只要對(duì)中國(guó)市場(chǎng)有影響，達(dá)到我們的反壟斷法審查申報(bào)門(mén)檻的要求，就需要向中國(guó)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行申報(bào)，這在過(guò)去是沒(méi)有的。比如類(lèi)似波音和麥道那樣的合并，以前不會(huì)涉及到中國(guó)的反壟斷審查，但是如果對(duì)中國(guó)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)有實(shí)質(zhì)影響，今后是不能逃過(guò)我們的審查的。

　　張昕竹：1890年美國(guó)出臺(tái)了希爾頓法，當(dāng)時(shí)立法者考慮的首要問(wèn)題是當(dāng)企業(yè)足夠大、經(jīng)濟(jì)力量足夠強(qiáng)之后，他的力量最終會(huì)影響并統(tǒng)治整個(gè)政治生活。政府擔(dān)心這些企業(yè)操縱政治命脈和經(jīng)濟(jì)生活，可以說(shuō)，當(dāng)初的反壟斷考慮要長(zhǎng)遠(yuǎn)得多。目前，我國(guó)經(jīng)常目睹一些怪現(xiàn)象，很多大型企業(yè)享受很多超國(guó)民待遇。為什么如此？不就是他的經(jīng)濟(jì)力量足夠強(qiáng)大嗎？一個(gè)企業(yè)做強(qiáng)做大之后，從經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力來(lái)講有好的一面，但也有潛在的危險(xiǎn)，在沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的情況下，他可能會(huì)做出有損消費(fèi)者，甚至擾亂國(guó)家秩序和政治生活的事情。

　　至于對(duì)外資并購(gòu)的國(guó)家安全審查，任何國(guó)家都有，這毫無(wú)疑問(wèn)是個(gè)主權(quán)問(wèn)題。但反壟斷法所關(guān)心的只是會(huì)不會(huì)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)生影響，至于并購(gòu)安全，并不是通過(guò)它來(lái)規(guī)制的。反壟斷法對(duì)于企業(yè)并購(gòu)的規(guī)制，就是進(jìn)行反壟斷審查，一項(xiàng)并購(gòu)行為可能通過(guò)了反壟斷審查，但有可能通不過(guò)安全審查，這是兩個(gè)不同的事情，怎么能放在一個(gè)反壟斷法之下呢？

　　任何國(guó)家的反壟斷法都關(guān)注那些最有可能引起壟斷問(wèn)題的企業(yè)，跨國(guó)公司的并購(gòu)行為較多，規(guī)模也較大，更容易產(chǎn)生壟斷問(wèn)題，而反壟斷的目的就是審查競(jìng)爭(zhēng)狀況，包括審查并購(gòu)對(duì)市場(chǎng)的影響。從這個(gè)角度說(shuō)，對(duì)外資企業(yè)的關(guān)注是自然而然的。

　　《21世紀(jì)》：法律未來(lái)的具體實(shí)施需要注意哪些問(wèn)題？

　　張昕竹：從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)看，反壟斷法最重要的作用在于它的威懾力，而法律的威懾力需要一定的法律規(guī)定來(lái)保證，如美國(guó)的反壟斷法有一個(gè)很重要的民事懲罰叫三倍賠償，它警告企業(yè)不要觸動(dòng)反壟斷的高壓線，一旦你的壟斷行為被法庭證實(shí)，需要賠償給受損方你所造成的損害的三倍。這個(gè)條款也是有爭(zhēng)議的，有人認(rèn)為這樣容易引起濫訴，加重企業(yè)成本。但是，很多研究證實(shí)，這是保障反壟斷法行之有效的重要條款。而我國(guó)現(xiàn)有的反壟斷法缺乏這樣的賠償條款，既沒(méi)有提供足夠的動(dòng)機(jī)讓起訴方來(lái)起訴，也沒(méi)有對(duì)壟斷行為提供足夠的威懾力。

　　作為一個(gè)成文法，現(xiàn)有的反壟斷法中很多規(guī)定并不是很詳細(xì)，反壟斷法出臺(tái)后，馬上需要出臺(tái)更多的指南和執(zhí)法文件。如關(guān)于申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。在反壟斷法起草過(guò)程中，我們?cè)鴳?yīng)國(guó)務(wù)院法制辦的請(qǐng)求，利用經(jīng)濟(jì)模型做過(guò)并購(gòu)的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)時(shí)的工作主要是幫助政府估計(jì)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但是具體選擇什么樣的標(biāo)準(zhǔn)和申報(bào)機(jī)制，是另有考慮的。反壟斷法草案采納了我們的估計(jì)結(jié)果。但在一審的時(shí)候，很多人對(duì)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)有意見(jiàn)，認(rèn)為行業(yè)不同，需要有不同的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，我很同意這些意見(jiàn)。但有一點(diǎn)需要說(shuō)明的是，設(shè)計(jì)申報(bào)機(jī)制最重要的目的是輔助政府和反壟斷機(jī)構(gòu)進(jìn)行反壟斷審查，但它替代不了反壟斷分析。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在二審時(shí)被拿掉了，但并不等于說(shuō)不重要，反壟斷機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán)，會(huì)馬上出臺(tái)申報(bào)指南，對(duì)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。成文法若規(guī)定得很細(xì)，操作的不確定性就少了。但也帶來(lái)另一個(gè)問(wèn)題，即寫(xiě)進(jìn)法里的東西是相對(duì)剛性的，要改動(dòng)很難。如果放在指南中，靈活性就比較大，改動(dòng)就比較容易。

　　黃勇：現(xiàn)在的反壟斷立法是比較原則和粗線條的，不足的地方就是操作性有待改進(jìn)。所以未來(lái)實(shí)施需要很多實(shí)施細(xì)則和操作規(guī)范。在執(zhí)法上，首先應(yīng)該強(qiáng)調(diào)程序性，這個(gè)程序必須以法律文件形式規(guī)定，因?yàn)榉磯艛鄨?zhí)法是國(guó)家公權(quán)力的行使，一方面要強(qiáng)調(diào)對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的職責(zé)明確和程序規(guī)范，另一方面要給被查處的當(dāng)事人提供權(quán)利救濟(jì)措施，比如聽(tīng)證、行政復(fù)議、行政訴訟等。

　　除了程序性東西以外，一定要有大量的專(zhuān)業(yè)操作指南。反壟斷制度是一套非常專(zhuān)業(yè)、復(fù)雜、特殊的制度，要特別強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)的判斷。反壟斷所規(guī)制的行為，除了個(gè)別的核心卡特爾采用本身違法原則外，其他的判斷都采用合理分析原則，要判斷每一種被規(guī)制行為的積極作用和負(fù)面影響是什么，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)的影響是什么。這種平衡判斷光靠法律人士是無(wú)法做到的，還要有各方面專(zhuān)家用調(diào)查和數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)話，這其中當(dāng)事人也會(huì)提供大量的證據(jù)來(lái)進(jìn)行反駁。不是拿著條文對(duì)號(hào)入座就可以得出結(jié)論的。

　　所以要特別注意把握政府干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的平衡，政府對(duì)市場(chǎng)的矯正、干預(yù)不能輕易越界。

　　時(shí)建中：反壟斷法出臺(tái)之后，配套立法的任務(wù)更加繁重和緊迫了，并且進(jìn)入了倒計(jì)時(shí)狀態(tài)。例如，針對(duì)國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)，需要制定相應(yīng)的細(xì)則；針對(duì)每一種壟斷行為，都需要制定相應(yīng)的指南性質(zhì)的文件。這些細(xì)則和指南，不僅需要在實(shí)體和程序兩個(gè)方面細(xì)化反壟斷法的規(guī)定。