——“三網融合”監管政策研究（下）

　　■公共政策研究■余暉朱彤

　　（一）依靠電信和廣電行業管理部門之間的協調，很難使雙方跳出部門利益的限制，真正制定出有利于融合業務開展的政策

　　三網融合是大勢所趨，無論目前遇到多么大的問題和困難，這個趨勢都是擋不住的。雖然廣電與電信之間的部門利益沖突是影響我國三網融合發展的重要因素，但決不是惟一重要的因素。廣電市場化改革與電信部門市場化改革不同步，政府相關管理部門之間職責劃分不適應信息技術發展的要求等，都是導致我國三網融合進展緩慢的重要因素。鑒于三網融合問題的復雜性，我們把相關政策調整與體制改革分為近期建議和中長期建議兩個部分。

　　（二）近期改革建議

　　短期政策建議主要是指近兩年內應該采取的監管機構和相關體制改革建議。這些改革的主要目的是為打破當前融合業務的“監管僵局”，為推進三網融合發展初步建立一個體制環境。

　　第一，把融合業務的監管權交第三方機構行使，信產部和廣電總局只負責非融合業務監管。

　　英國與美國的經驗表明，監管機構的融合是推動三網融合，特別是電信與廣電網絡業務融合的有力保證。韓國的經驗表明，在分業監管的現實體制下，依靠電信和廣電監管機構自身的協調不可能解決機構融合問題，只有超脫于行業利益的第三方獨立監管機構才能適應技術融合的要求。

　　我國ＩＰＴＶ政策環境現狀也表明，依靠電信和廣電行業管理部門之間的協調，很難使雙方跳出部門利益的限制，真正制定出有利于融合業務開展的政策。因此，必須引入第三方獨立機構。

　　從中長期看，這一機構最終將成為類似于美國ＦＣＣ的融合監管機構。但是從盡快打破三網融合的體制僵局，推進融合業務，特別是ＩＰＴＶ業務角度看，近兩年該機構可先行使融合業務的監管權，包括ＩＰＴＶ在內的融合業務的許可證發放等，而信產部和廣電總局只負責非融合業務，即傳統業務的監管。當然，這一機構的級別應該高于信產部和廣電總局。

　　第二，加快廣播電視管理體制的改革，重點是實現廣播電視產業的政企分離。

　　目前廣電總局正在積極推進本行業的產業化改革，把其公益性事業和經營性產業分開，盡管其改革頗有力度，但是廣播電視業政企不分的現象還是很嚴重。廣電總局及地方的廣播電影電視局都擁有自己的影視集團或電臺、電視臺，自己既作為政府部門制定政策管理行業，又作為企業在市場中與競爭者角逐。這不僅造成廣電與電信部門的沖突，也使廣電部門內部中央和地方沖突嚴重。建議廣電部門在進行產業化改革時把其經營性的企業從政府部門中剝離出來，當然，由于新聞宣傳的需要，廣電管理部門應該保留其公益性的事業單位，但這些單位必須是非盈利性質、非市場運作的。

　　第三，加快與“內容監管”有關的管理體制改革。

　　三網融合時代是“內容為王”的時代，與“內容”有關的管理體制改革對融合業務發展至關重要。改革涉及到廣電管理體制和文化管理體制。

　　廣電管理體制一是要加快內容與網絡分離的改革，廣電管理部門的監管重點應該轉移到內容監管方面來；二是要推動廣電系統“公共電（視）臺”與商業電（視）臺分離的改革，使廣播電視的公共（免費）需求與商業（收費）需求相分離。文化管理體制改革的重點是推動公益性文化與經營性文化的分離。

　　“內容”改革的方向是減少環節，分類監管。所謂減少環節，就是盡量在“內容”的源頭進行許可，對“內容”不加工的環節，或簡單加工的環節不再次許可。所謂分類監管，就是對內容根據性質進行分類，把內容劃分為敏感內容與一般性內容，劃分內容的“宣傳功能”與娛樂功能，對后者減少管制，刺激其發展，只對前者加以管制。

　　第四，推動電信和廣電企業的股權合作。

　　從市場經營者層面，建議廣電和電信共同運營ＩＰＴＶ，其合作方式主要通過市場談判進行。考慮到ＩＰＴＶ需要開發新型的基于ＩＰＴＶ技術特點和用戶需求的節目和服務內容，廣電和電信雙方具有互補的優勢，所以我們建議廣電和電信采取建立合資公司的形式共同運營ＩＰＴＶ，當然，這需要國務院或者新成立的第三方監管機構出臺相關的政策，允許廣電和電信部門在一些試點地區建立這樣的企業。

　　（三）中長期改革建議

　　三網融合的技術、市場基礎已經具備，如果因體制和政策問題導致我國融合業務遲遲不能開展，或者限制市場規模的擴大，那么影響的決不僅僅是我國民眾享受相關業務的時間，更重要的是抑制由融合業務所引發的相關領域的技術創新，其后果必然是我國相關產業的發展為世界技術發展所拋棄。因此，中長期改革的時間也不能拖得太長，我們認為，以3年－5年為宜，即通過1年－2年新的監管機構建設和相關管理體制改革的鋪墊后實施的改革方案。

　　中長期改革方案的重點內容有三個：

　　第一，推動廣電和電信業務的全面相互開放。

　　在技術融合的基礎上，廣電與電信相互全面開放是必然趨勢。通過廣電行業的產業化改革，以及1年－2年內融合業務方面允許廣電與電信開展有限競爭，我國廣電企業應該具備了一定的進入市場競爭的基礎和能力。因此，中長期改革的目標之一是允許廣電與電信行業全面跨業經營。

　　當然，這種跨業競爭不是一夜之間實現的，而是漸進的。電信可以先向廣電開放數據業務、固網業務，然后再逐漸擴大到其他業務；而廣電則向電信開放轉播業務、視頻點播業務、付費頻道業務，然后再逐漸擴大到其他業務。

　　第二，制定有利于融合業務的法律，消除阻礙三網融合發展的法律障礙。

　　在第一階段的改革中，融合業務的相互進入是通過新的監管機構發放許可證時對電信與廣電企業等同對待的方式實現的，是通過行政監管手段實現的。這只是一種權宜之計。而且，它所實現兩個領域相互進入競爭的程度和范圍都是有限的。在改革的第二階段，要實現電信與廣電的全面競爭和相互進入，僅僅依靠行政手段方式難以適應這一要求，因而必須制定出有利于推動三網融合的《電信法》。

　　有人建議制定一部集廣播電視與電信為一體的法律，實際上這是不必要的，也是不可能的。因為廣播電視與電信在網絡和業務上畢竟有自己的特點，需要不同的法律來體現。事實上，目前三網融合進展較快的英國和美國也沒有統一電信法和廣播電視法。但新的有利于三網融合的法律一定要包括廣電與電信相互進入的相關內容和程序。

　　第三，使監管機構向融合的監管機構過渡。

　　在第一階段，電信與廣電監管的特點是主要由三個部門監管：廣電總局負責傳統廣播電視（包括

數字電視）監管，并且逐漸從監管廣播電視內容與網絡并重，過渡到專門監管廣播電視內容；信產部負責傳統電信業務的監管；新成立的第三方監管機構負責融合業務的監管。

　　在新的階段，負責融合業務的新機構要完成向融合機構的轉變。具體地說，就是把廣電總局和信產部對傳統廣電和電信業務的監管權劃歸這一監管機構，最終實現機構融合。

　　（本文由

中國經濟體制改革研究會公共政策研究中心（ｗｗｗ．ｃｒｃｐｐ．ｏｒｇ）提供）