2006年9月，《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》出臺，這個被業內外稱為“國務院31號文件”的政策，有“建立工業用地出讓最低標準統一公布制度”一項，在中國工業地產市場激起了千層浪。同時，國土資源部日前強調，工業用地已納入了督察范圍，建立起相關的督察制度體系。一場涉及工業土地管理體制中央與地方關系的調控序幕已經拉開。工業用地低廉到手之后，隨即“變身”為單價上萬的商業項目進行銷售，某開發商在上海內環以內曾經操作過的一個成功案例，其獲取利潤之高，在業內一度作為經典流傳。甚至在幾年后的今天，業內人士在談論起該開發商時，依然對這種“貍貓換太子”的獲利手法津津樂道�！爸袊�工業用地低價出讓的現象普遍，而且供應量也沒有限制。雖然國土資源部有所限定，但是地方政府卻沒有實行。這其實就是一個信號，即工業用地較易獲取大的土地增值回報。”中國土地勘測規劃院副院長周建春分析說。在國務院31號文件發布之前，工業用地的出讓主要以協議出讓為主。有相關數據顯示，在2006年實行有償出讓的工業用地中，97％通過協議出讓，只有不到3％以招標拍賣或掛牌出讓的形式完成交易。“這意味在工業用地的配置過程中，行政干預的力量比較大�！敝芙ù罕硎�。而工業用地出讓價格低于成本的情況，更是成為普遍現象。根據2006年國務院審計署的審計報告，在對上海、天津、浙江、江蘇、江西和四川等六個省市所屬的87個開發區進行審計之后發現，2003年至2005年6月，87個開發區中有60個開發區低價出讓土地7800多萬平方米，國家少收出讓金55個億。地方政府與中央政策之間的博弈，是土地政策無法落實到位的根本。有業內專家指出，各級地方政府出于自身利益的種種考慮，造成了盲目擴張工業地產的現狀�！皩τ谡�績的追求，成為招商引資的最大動力；此外，通過建設園區來吸引投資，可以通過土地出讓金及企業入園增加稅收而獲得土地增值收益；甚至還有部分當地政府借著工業用地的名義，實際上以發展商業地產的形式來進行謀利�！背�了明確壓低地價進行出讓以外，一些地方還采取先按國家規定簽訂土地出讓合同，再返還土地出讓金或者給予財政補貼的方式，變相低價出讓土地。此外，工業用地供應比重之大，也是造成市場供求失衡，使得土地價值名不符實的原因之一。根據國土資源部對土地市場供應的數據分析，2005年，工礦業倉儲用地共供應土地7．8萬多公頃，占土地供應總量的43％，2006年供應9．3萬多公頃，占土地供應的45％�！皬氖澜绺鲊鴣砜�，工業用地占有如此大的比重是很少見的�！敝芙ù禾孤时硎�。因此，從供應源頭上進行控制已勢在必行。據悉，今年的建設用地指標分配將調整以往的土地供應結構，工業用地供應適當壓縮，同時增加民生用地，以嚴格控制工業用地的供應總量。但值得一提的是，“工業用地甚至比商業地產的回報率還要高�！敝芙ù焊嬖V記者，“即使是已經出讓的土地，在二級市場中獲取的回報仍然較高。”在獲得高回報的趨利性心態影響下，部分發展商甚至地方政府挖空心思來規避相關政策。雖然上述提到的開發商已是幾年前的案例，但如今仍有部分開發商存有“僥幸”心理。如上海某郊縣開發區，開發商除了享受稅收優惠之外，還在該地塊上規劃了相當比例的寫字樓、商場和公寓住宅。據知情人士透露，這些打著工業用地稱號的配套設施，開發商實際早有意向將其“變身”為商業規劃。只伺時機成熟，就可以改變工業用地性質，甚至可以為獨立寫字樓辦理產證。這種“偷梁換柱”的手法在全國各地比比皆是，直接導致的后果便是工業用地土地閑置浪費嚴重。根據國務院部署的2004年土地市場治理整頓的相關數據，2004年全國各類開發區一共6866個，規劃面積3．86萬平方公里，絕大部分是沒有經過中央或者省政府部門批準的開發區或者園區，其結果是導致大量工業用地進入土地市場，而另一方面，大量土地處于閑置狀態�！霸谀壳暗闹袊�工業地產市場中，無序開發是最值得憂慮的問題。”花旗集團房地產投資部副總裁彭熙認為，“應該說，工業用地政策引入透明機制，會避免在正確的地方建造起錯誤的產品�！钡�如今的現狀是，僅僅采用了掛牌出讓的用地供應方法依然有其局限性�！斑@種方式會導致‘價高者得’，實際上會導致土地落入并不專業的發展商手里，對于工業用地的開發并無益處。”一位工業用地投資商不無憂慮。業內人士指出，將工業用地納入“招拍掛”范圍是順理成章的事，然而其推行過程依然“路漫漫其修遠兮”，尚需逐步進行。“一方面，地方政府還沒能完全擺脫計劃經濟影響，仍在自覺或者不自覺地干預企業管理。另一方面，工業園區、開發區過多過濫，土地集約化利用程度極低，這也是中央政府近兩年來集中開展清理整頓開發區、園區的原因所在�！痹撊耸客瑫r指出，工業用地實現“招拍掛”的前提，是積極發揮市場配置作用，合理確定工業用地的價格，使之能夠反映市場供求關系，以充分發揮土地利用價值。[][41]