發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)需要政府在產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)政策、消費(fèi)政策、教育政策等方面發(fā)揮重要作用，支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)政策要引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，逐步淘汰能耗高、污染重、技術(shù)落后的生產(chǎn)能力，大力發(fā)展結(jié)構(gòu)合理、有利于節(jié)約能源和資源、有利于環(huán)保的產(chǎn)業(yè)。技術(shù)政策要引導(dǎo)企業(yè)改造現(xiàn)有的落后生產(chǎn)技術(shù)，優(yōu)化生產(chǎn)過程和工藝，降低產(chǎn)值能耗物耗，大力推行清潔生產(chǎn)，充分利用生產(chǎn)過程中的二次能源。教育政策要開展環(huán)保教育和綠色教育，增強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)主體對(duì)資源的憂患意識(shí)，對(duì)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的責(zé)任意識(shí)。以上四方面的政策來看，都需要政府積極地采取各種有效的財(cái)政政策來得以實(shí)現(xiàn)。

　　■趙霞

　　發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)熱點(diǎn)問題，作為

宏觀調(diào)控手段的財(cái)政政策如何采取各種有力措施和做出相應(yīng)的政策調(diào)整是當(dāng)前我們所面臨的一個(gè)緊迫課題。

　　一、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵和財(cái)政支持的必要性

　　“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”一詞最早的萌芽起源于20世紀(jì)60年代的美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家鮑爾丁，他在他的“宇宙飛船理論”中提出，地球就像是一個(gè)在太空中飛行的宇宙飛船，要靠不斷地消耗和再生自身有限的資源而存在，如果人類肆意破壞環(huán)境，浪費(fèi)資源就會(huì)走向毀滅。所以他提出發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。20世紀(jì)80年代以后逐步被人們所接受，20世紀(jì)90年代以后，歐美、日本等發(fā)達(dá)國家先后把發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要實(shí)現(xiàn)方式。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著中國資源約束“瓶頸”問題的突出，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)問題的日益嚴(yán)峻，循環(huán)經(jīng)濟(jì)在中國也進(jìn)入了理論和實(shí)踐快速發(fā)展的階段。

　　循環(huán)經(jīng)濟(jì)是以低消耗、低排放、高效率為特征，以“減量化、再利用、資源化”為原則，“通過清潔生產(chǎn)和信息化及生態(tài)化設(shè)計(jì)，重構(gòu)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，使其按照自然生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)循環(huán)和能量流動(dòng)規(guī)律，和諧地納入到自然生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)中去的一種新型經(jīng)濟(jì)模式。”循環(huán)經(jīng)濟(jì)在本質(zhì)上講是經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益相結(jié)合的一種“雙贏”生態(tài)經(jīng)濟(jì)。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是為了保持人與自然的和諧發(fā)展。

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的良好土壤，但在市場(chǎng)中參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體將環(huán)境問題作為外部因素，他們所考慮的重點(diǎn)在于如何通過利用現(xiàn)存的資源和環(huán)境來謀求利潤的最大化，而把由此所應(yīng)起的資源消耗、環(huán)境污染等負(fù)面作用在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)營決策的考慮之外。而資源消耗和環(huán)境成本又很難實(shí)現(xiàn)內(nèi)部化，導(dǎo)致了很多地區(qū)為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展而采取了各種以破壞生態(tài)環(huán)境、消耗

能源為代價(jià)的短期行為。在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)過程中所需要解決的提供公共產(chǎn)品、矯正市場(chǎng)的不完全，保證代際公平等一系列問題，都無法靠市場(chǎng)機(jī)制來解決。可以說，市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)作用在維護(hù)生態(tài)環(huán)境和減少資源消耗等方面“束手無策”，在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域存在著很多市場(chǎng)失靈的問題。這就需要政府的介入，需要政府實(shí)施有效的財(cái)政政策來支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)行。

　　從歐美、日本等發(fā)達(dá)國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)來看，雖然發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)所采取的具體措施不盡相同，但政府的財(cái)政支持都始終貫穿于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的整個(gè)過程。可以說，沒有政府采取積極有力的財(cái)政措施作為后盾，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)就是一句空話。

　　具體而言，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)需要政府在產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)政策、消費(fèi)政策、教育政策等方面發(fā)揮重要作用，支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所謂產(chǎn)業(yè)政策就是要引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，逐步淘汰能耗高、污染重、技術(shù)落后的生產(chǎn)能力，大力發(fā)展結(jié)構(gòu)合理、有利于節(jié)約能源和資源、有利于環(huán)保的產(chǎn)業(yè)。所謂技術(shù)政策就是要引導(dǎo)企業(yè)改造現(xiàn)有的落后生產(chǎn)技術(shù)，優(yōu)化生產(chǎn)過程和工藝，降低產(chǎn)值能耗物耗，大力推行清潔生產(chǎn)，充分利用生產(chǎn)過程中的二次能源。同時(shí)還要大力支持企業(yè)進(jìn)行研發(fā)和引進(jìn)高新技術(shù)和無污染或少污染環(huán)境的環(huán)保技術(shù)。所謂消費(fèi)政策就是要倡導(dǎo)綠色消費(fèi)，引導(dǎo)和影響消費(fèi)者的消費(fèi)方向和企業(yè)的生產(chǎn)方向。所謂教育政策就是要開展環(huán)保教育和綠色教育，增強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)主體對(duì)資源的憂患意識(shí)，對(duì)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的責(zé)任意識(shí)。從以上四方面的政策來看，都需要政府積極地采取各種有效的財(cái)政政策來得以實(shí)現(xiàn)。

　　從具體的財(cái)政手段來看，政府可以利用稅收、貸款、預(yù)算支出、財(cái)政補(bǔ)貼等手段來影響市場(chǎng)資源的配置，鼓勵(lì)和引導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體循環(huán)利用能源和資源，減少環(huán)境污染，促使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)行為的同時(shí)，減少對(duì)能源、資源的過度使用，減少對(duì)環(huán)境的污染和破壞。

　　二、我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)在財(cái)政方面所面臨的主要問題

　　雖然我國中央政府把發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)放在了一個(gè)很高的地位，但是從目前的現(xiàn)狀來看，我國在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面仍然存在著較大的財(cái)政約束，存在著很多問題。具體而言，

　　第一，財(cái)政投入不足。從發(fā)達(dá)國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)來看，環(huán)保投入占到ＧＤＰ的2％－3％左右，才能對(duì)環(huán)境起到較好的保護(hù)作用。世界銀行業(yè)曾建議中國，要加大對(duì)污染控制的投資，最好在ＧＤＰ的2％以上。據(jù)《中國環(huán)境保護(hù)1996－2005》白皮書的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從1996－2004年，我國環(huán)境污染治理投入達(dá)到了9522．7億元人民幣，占到同期ＧＤＰ的1％。2005年這一比例上升到了1．3％，這其中包括了企業(yè)投資、民間投資以及其他方面的資金，真正的財(cái)政投資不到ＧＤＰ的1％。從這些數(shù)據(jù)來看，我國投入到環(huán)保和污染治理方面的財(cái)政投入仍然不夠充足，具有很大的發(fā)展空間。財(cái)政投資的不足必然會(huì)影響到我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展。

　　第二，財(cái)政調(diào)節(jié)手段比較單一。我國在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)所投入的資金主要來自于財(cái)政撥款和銀行貸款，其財(cái)政調(diào)節(jié)手段比較單一，缺乏相應(yīng)的優(yōu)惠激勵(lì)政策。在稅收環(huán)節(jié)中考慮到企業(yè)在生產(chǎn)或其他環(huán)節(jié)過程中保護(hù)了環(huán)境，少污染了空氣，少消耗了能源和資源等而獲得的稅收優(yōu)惠政策主要來自于減稅和免稅，缺乏利用加速折舊、稅前還貸、物價(jià)補(bǔ)貼、財(cái)政貼息等其他稅收優(yōu)惠方式。缺乏利用更加靈活的稅收政策來鼓勵(lì)無污染或污染少、消耗低等企業(yè)的大力發(fā)展，同時(shí)抑制重污染、重消耗、低產(chǎn)出企業(yè)的發(fā)展。另外從財(cái)政支出來看，目前除了預(yù)算內(nèi)的財(cái)政資金對(duì)環(huán)保等相關(guān)領(lǐng)域與項(xiàng)目進(jìn)行少量支持以外，缺乏利用其他靈活的政策手段來激勵(lì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

　　第三，缺乏相對(duì)完善的環(huán)境保護(hù)稅收體系。到目前為止，我國還沒有出臺(tái)真正意義上的環(huán)境保護(hù)稅，雖然存在著相應(yīng)的資源稅、車輛使用稅、城市建設(shè)維護(hù)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等一系列與環(huán)境保護(hù)、節(jié)約資源相關(guān)的稅種，但其保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源的效果甚微，沒能起到應(yīng)有的作用。未來，我國政府應(yīng)該充分利用稅收這一財(cái)政手段，在保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源、建設(shè)

節(jié)約型社會(huì)方面發(fā)揮更大的作用。

　　三、促進(jìn)我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政政策選擇

　　針對(duì)我國目前在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)過程中所面臨的財(cái)政問題，未來，我國政府應(yīng)該充分發(fā)揮財(cái)政政策的作用，協(xié)調(diào)好加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源之間的關(guān)系。具體而言：

　　第一，要加大財(cái)政投資力度。從歐美、日本等發(fā)達(dá)國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的成功經(jīng)驗(yàn)來看，進(jìn)行環(huán)境保護(hù)和污染治理需要投入大量的資金，需要政府在方方面面給予鼓勵(lì)和支持。未來我國要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和自然生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)循環(huán)過程和諧，促進(jìn)資源的永續(xù)使用，改變傳統(tǒng)的“資源重消耗、環(huán)境重污染、產(chǎn)出效益低”的粗放增長(zhǎng)模式，形成“資源—產(chǎn)品—再生資源”的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，需要不斷地加大財(cái)政的投資力度。在當(dāng)前財(cái)力有限的情況下，可以優(yōu)先發(fā)展有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的配套公共設(shè)施建設(shè)，如建立通暢的交通運(yùn)輸體系，安全可靠的水利設(shè)施體系，有力的能源供應(yīng)體系和有效的污染處理系統(tǒng)，為我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)提供一個(gè)良好的基礎(chǔ)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，應(yīng)該逐步建立起政府環(huán)保投資機(jī)制，確定在一定時(shí)期內(nèi)環(huán)保投入占總財(cái)政支出的比例，將一定的財(cái)力用于支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另外，我國各級(jí)政府還應(yīng)該建立起專門用于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的專項(xiàng)資金，用來支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝等的研發(fā)、使用和推廣等。

　　第二，要強(qiáng)化財(cái)政稅收政策。在財(cái)政政策的實(shí)施工具中，稅收政策實(shí)施起來其效果最為直接，見效也最快。所以在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的過程中，我國政府相關(guān)部門應(yīng)該不斷地強(qiáng)化財(cái)政稅收政策，突破以往僅僅采用減免稅收的手段，靈活運(yùn)用各種稅收政策來促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　首先要擴(kuò)大征稅的范圍。借鑒歐美、日本等國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為了解決我國日益嚴(yán)峻的能源短缺、環(huán)境資源遭到破壞的問題，要擴(kuò)大征稅的范圍，將水、森林、草地、非再生性、稀缺性資源納入到征稅范圍，并逐步提高稅率。另外，還可以考慮開征垃圾填埋稅、噪聲稅、大氣污染稅等，對(duì)于污染嚴(yán)重的企業(yè)課征重稅，從而限制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體污染行為的產(chǎn)生和發(fā)展。

　　其次要改革現(xiàn)行消費(fèi)稅制。針對(duì)我國目前很多地區(qū)高耗能、重污染的現(xiàn)狀，應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍，把目前尚未納入到消費(fèi)稅收范圍的高耗能、重污染的產(chǎn)品納入到消費(fèi)稅征收范圍，對(duì)于消費(fèi)不可再生資源為原材料的產(chǎn)品行為要征收重稅，對(duì)于節(jié)能的、環(huán)保型的消費(fèi)品則要降低稅率或減免稅收。

　　再次要進(jìn)一步完善資源稅。在眾多的稅收品種中，資源稅具有自身的特殊性，它的設(shè)立是為了保護(hù)有限的資源，針對(duì)濫用資源的企業(yè)所進(jìn)行的征稅。我國各級(jí)政府的相關(guān)稅收部門在今后征收資源稅的過程中，建議采用累進(jìn)制方式，將稅收額與資源的使用量掛起鉤來，不同的資源使用量，采用不同的稅率。這樣就可以有效地約束那些需要大量使用自然資源輸入的企業(yè)，增加這些企業(yè)的負(fù)擔(dān)，迫使他們停產(chǎn)或上馬環(huán)保型生產(chǎn)線。

　　同時(shí)，各級(jí)政府的有關(guān)稅收部門在征收資源稅的過程中，應(yīng)該努力將之發(fā)展成為事前行為。由于很多非再生資源的不可再生性，損失這些非再生性資源的價(jià)值要遠(yuǎn)高于企業(yè)使用這些資源后所交付的罰金和稅收。所以建議全國各級(jí)稅收部門應(yīng)該與社會(huì)的其他相關(guān)部門聯(lián)合起來，建立起相應(yīng)的監(jiān)控機(jī)制，實(shí)時(shí)地監(jiān)控那些高耗能、重污染、低產(chǎn)出企業(yè)的資源使用情況，盡可能地做到早發(fā)現(xiàn)、早處理，將之發(fā)展成為事前行為。這樣一方面可以減少資源的浪費(fèi)和環(huán)境的污染，另一方面也可以降低這些企業(yè)自身的資金投入。

　　第三，制定有利于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)惠財(cái)政補(bǔ)貼政策。我國可以借鑒歐美、日本等國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的成功經(jīng)驗(yàn)，制定出一系列優(yōu)惠的財(cái)政補(bǔ)貼政策措施，如物價(jià)補(bǔ)貼、企業(yè)虧損補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、稅前還貸、加速折舊等。通過政府對(duì)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)主體的優(yōu)惠財(cái)政補(bǔ)貼，鼓勵(lì)他們進(jìn)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性，引導(dǎo)資源向發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的方向流動(dòng)。制定環(huán)保稅收優(yōu)惠政策，對(duì)于環(huán)保產(chǎn)業(yè)、環(huán)保工程建設(shè)、環(huán)保產(chǎn)品開發(fā)等投資給予多種形式的稅收優(yōu)惠，如加速折舊、投資抵免、稅收扣除等。利用優(yōu)惠的財(cái)政補(bǔ)貼政策，來不斷促進(jìn)我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　第四，開征環(huán)境保護(hù)稅。我國政府應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)“誰污染誰付費(fèi)”的原則，開征環(huán)境保護(hù)稅。促使開發(fā)、利用、污染、破壞環(huán)境資源的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體承擔(dān)起相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)成本，引導(dǎo)他們放棄或收斂對(duì)環(huán)境的破壞和資源的浪費(fèi)行為。同時(shí)政府可以利用這筆資金來對(duì)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行支持和鼓勵(lì)。

　　第五，要加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管職能。由于中央政府和地方政府的分權(quán)，造成了中央和地方利益的不一致。在執(zhí)行保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源等方面的財(cái)政政策和措施過程中，可能會(huì)出現(xiàn)地方保護(hù)主義的現(xiàn)象，導(dǎo)致政策和措施難以真正落實(shí)到實(shí)處。所以在不斷完善發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政政策過程中，中央政府還要注意加強(qiáng)對(duì)地方各級(jí)政府的財(cái)政監(jiān)管職能。明確地方政府在環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任和義務(wù)，切實(shí)地利用財(cái)政手段來約束那些不利于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。另外，對(duì)于在財(cái)政資金使用中存在的擠占、挪用環(huán)保資金的行為要予以堅(jiān)決地糾正和查處。

　　（作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)管學(xué)院）