■初銘鵬

　　伴隨著金融混業經營和金融全球化的深入發展，世界各國的銀行監管正在發生重大變化。西方發達市場經濟國家經過長期探索和實踐，逐漸形成了一整套有效金融監管體制和監管方法。一些新興市場經濟國家和地區在金融體制改革和開放的過程中，為了克服金融危機，保證銀行業的穩健發展，也對原有的監管體系進行了深入改革，取得了明顯成效。這對我國銀行業監管有重要啟示。

　　一、發達國家銀行監管現狀

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　　對外資銀行市場準入的限制是監管的第一步，在這一方面各國有許多值得借鑒的經驗，有些準入門檻已經成為了國際慣例。主要的門檻有以下一些：

　　１．性質限定

　　（１）區分發達國家與發展中國家的來源——以德國為例。在德國，要求外資銀行保持８％的資本充足率，而對某些發展中國家的外資銀行，要求開業后的兩年應保持１２％以上，并且各項信貸業務都與資本規模掛鉤，但對發達國家設立的分行則無此規定。

　　（２）區分附屬機構與銀行分行形式——以加拿大為例。在加拿大，外資銀行可以選擇建立外國銀行附屬機構或選擇成立銀行分行。附屬機構與銀行分行在業務方面的區別在于銀行分行的經營不涉及加拿大零售儲蓄者的資金。由于外國銀行附屬機構是獨立資本化的，它的資本額要比母行小得多，其總行對附屬機構的注資也受到嚴格限制，因此附屬機構的規模有限。此外，附屬機構作為獨立經濟體也需要遵循加拿大獨立的股份制企業的法規，很方便金融監管部門的監管。而銀行分行由于實行的公司制度各不相同，且作為外資銀行總行的資金出口，不論其自身經營狀況如何，總行都可以依靠自身的資本靈活地對其調整補充，相比之下較難監管。因此加拿大盡管在很早以前就允許外資銀行以附屬機構形式開展業務，可是在對外開放銀行業１９年，加入世貿４年后，加拿大聯邦立法機構才通過了《第Ｃ－ ６７法令》，才允許合格的外資銀行直接在本地建立銀行分行。

　　２．利用ＷＴＯ的優惠政策進行準入限制——以巴西為例。ＷＴＯ的法律制度中有允許發展中國家所享有的待遇以及過渡時期的特殊照顧。巴西在銀行及其他金融服務領域的商業存在的準入問題上，明確規定：外國金融機構建立新分支機構和下屬機構，或外國人增加在巴西設立的金融機構中的出資比例，須按照總統令，由行政機關以逐件批準的方式授予許可。此外，還可以利用ＷＴＯ法律允許的靈活機制來限制外國金融服務者的服務。如巴西在承諾表的附加承諾中指出：對于信用卡和保理服務，如果在未來的國會立法中這些服務被定義為金融服務，將在商業存在中給予國民待遇。此處，巴西巧妙地利用了金融服務的定義方面的爭議，而為一定時期限制國民待遇的范圍留下了余地。

　　３．此外還有各種額度限制，如：外資銀行在國家銀行法系法定資本或資產中的占比限額、確定外資銀行附屬機構或分行的最小資本額、對外資銀行的附屬機構或分行的許可證規定定額等。

　　（二）對外資銀行經營中的審慎監管

　　１．明確合理的目標與原則——以英國為例：英國的金融服務管理局將原來的單目標——“保護消費者”擴展到四個目標：一是維護對英國金融市場及銀行業信心。二是提高公眾對金融系統的認知度，促進公眾對金融制度的理解。三是確保業務有適當經營能力及財務結構健全，以保護投資者。四是監督、防范和打擊金融犯罪，減少金融犯罪行為。金融監管的基本原則是：一是重視成本與效益的經營觀念。二是加速金融服務業的改革。三是重視金融管理及金融服務業國際化的本質，維護英國的競爭地位。四是在對公司的負擔和限制以及對消費者和行業監管利益之間取得平衡，維持公司合理競爭的價值。

　　２．監管規范，信息公開，透明度高——仍以英國為例：英國監管的規范化體現在所有監管工作都有非常嚴密的操作規程和標準，并且根據金融業最新發展定期更新；英國監管的透明度體現在金融服務管理局設立了外部網站，向公眾宣傳金融服務局的職能，公布監管當局的監管原則和監管方法，增加了監管的透明度。

　　３．健全的風險管理機制——以美國為例：在美國風險管理機制主要有兩大部分組成。

　　（１）控制外資銀行風險為目的的審慎性監管。監管內容主要包括：流動性監管、資本充足率監管、貸款集中度監管等。外國銀行在美國設立或擁有股份的子銀行必須遵守８％的資本充足率監管。流動性監管方面美國屬于集中管理的國家，注重宏觀管理，進行嚴格評級，定出具體的資產、負債相關比例，對不同資產規模的銀行設定不同的資產、負債相關比例。在貸款集中度的限制上，美國聯儲的做法是規定單一借款與銀行的資本的最大比例，這也是各國普遍采用的方法。

　　（２）外資銀行風險評估體系。美國建立了外資銀行的綜合風險評估體，即“ＲＯＣＡ”雙重評估體系。“ＲＯＣＡ”體系分兩個層次：第一是對外國銀行每一個分支機構的單獨評級，第二是對外國銀行在美國全部分行及非銀行金融機構進行合并評級。這種新監管方法的優點在，可以更全面地反映檢察銀行的問題輕重，以做出相應處理。

　　（三）對外資銀行退出市場的監管

　　１．在退出的風險防范方面主要的措施是存款保險制度。對外資銀行附屬機構，各國一般都對其提供存款保險制度的支持，但卻對是否為外資銀行分行提供存款保險存在分歧。從各國實踐來看，美國、英國、德國等國家將外資銀行納入本國存款保險體系之內，而如日本、比利時等國家則拒絕將外資銀行分行列入本國存款保險體系之內。

　　２．對面臨危機的銀行援助的措施主要是最后貸款人制度。一般而言，最后貸款人援助應由外資銀行母國提供，因為根據１９８３年修訂后的巴塞爾協議，母國負責監控整個銀行集團的流動性，外資銀行附屬機構或分行在遇到流動性要求的情況時須首先求助于其母行，母行則向其所在國的中央銀行尋求援助。

　　二、國外經驗對我國銀行監管的啟示

　　１．完善對外資銀行市場準入的監管

　　首先，市場準入應考慮國別以及對數量的控制，以防范金融風險過度集中。同時嚴格區分分行和附屬機構，區分發達國家和發展中國家銀行，分類制定準入標準，積極鼓勵建立中外合資銀行，從中學習發達國家先進的銀行經營理念和經營模式。對外資銀行的市場準入監管，在外資準入和待遇水平上，不宜施以國民待遇，應在不違背ＷＴＯ規則和我國已做出的承諾前提下，采取適度的保護主義，同時在批準經營的業務領域內，對外資銀行逐步實行國民待遇，在面臨外資銀行對國內銀行業的巨大沖擊時，運用“例外條款”或“保障條款”，采取臨時性限制措施保護我國民族銀行業。應本著按需引進的原則，使引進外資銀行的總量增加與我國經濟總量的發展以及我國對其業務的容納、吸收能力相一致。

　　２．經營中的監管

　　（１）明確監管目標，實現透明監管。依據國際標準，結合本國國情，構筑目標明確的銀行監管體系，是不斷強化監管的首要選擇。妥善解決銀監會和央行之間的協調問題，建立良好的監管信息公開系統，及時準確地向公眾公開監管的信息。

　　（２）我國應對外資銀行的機構數量，業務種類提出具體要求，要對存款準備金、存放款的利率標準做出具體規定，對資產運營及風險管理要從資本充足率、流動性、信貸集中度等指標制定具體標準。

　　在資產風險管理方面。我國需要加強對外資銀行的風險監管，從資本充足率、貸款集中度、流動性、風險管理和內部控制等主要方面，對外資銀行所面臨的各種風險進行評估。以《新巴塞爾協議》為參照，在實施風險監管的過程中，要同時抓好表內業務和表外業務的監管；同時抓好傳統業務和創新業務的風險；同時抓好資產和負債業務的風險。

　　３．對外資銀行的市場退出監管

　　由于外資銀行是東道國銀行體系不可分割的組成部分，它的破產也會使整個金融體系的安全和穩定受到沖擊，因此將外資銀行納入我國的存款保險體系的規劃中，是一種相對較好的分散風險的方法。同時應賦予我國監管當局作為外資銀行破產申請人資格，在外資銀行的經營出現問題時，監管當局應先根據問題的輕重對其進行相應處理。

　　（作者單位：中國銀監會

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