■楊濤

　　“行政權力部門化、部門權力利益化、部門利益法制化”是當前立法中的最大問題，打破這一怪狀，防范政府部門在立法中販私，最好的辦法莫過于將立法起草的權力從政府部門中剝奪，通過公開的程序，交由中立的組織與個人進行。因此，北京市政府此舉標志著立法與法治文明的進步。

　　應當說，北京市在防范立法販私，打破立法的部門利益上，走在了全國的前列。2004年，北京市人大常委會就嘗試將地方條例的調研、起草工作委托給了有關學術研究機構。而北京市政府也早就進行了“開門立法”的探索，北京市政府2005年起草的房屋租賃管理辦法�煵莅冈谡骷�意見時，由于２４６條市民意見中大多數持反對態度，市政府將該規章推遲出臺；２００６年共有１３５０人通過網絡對北京市公開的２４項法規規章草案提出了意見。此次，北京市政府將法規規章草案交由中立的專業人士或者組織起草。將法規規章草案交由中立的專業人士或者組織起草，就是對人大與政府以往經驗的更深入的探索。

　　作為直轄市一級的北京市政府，其立法權限包括兩方面：一是制定地方政府規章，二是起草地方性法規草案，提請市人大常委會審議。以往政府機關的做法是，將起草地方政府規章和地方性法規草案交由相關的政府部門，排斥了其他相關利益人和社會公眾，使得后者不能參與立法博弈。而政府相關部門在無論起草地方政府規章還是地方性法規草案時，都著重與考慮行政管理方便，甚至更多的考慮如何最大程度地照顧本部門的利益，如此最終通過的政府規章和地方性法規就更多體現了起草者的部門利益，而缺失公眾的利益，甚至也容易與其他政府部門的利益發生沖突。與民爭利的結果，就是政府規章和地方性法規公信力降低，不能得到人們內心的認同。

　　北京市采取聽取公眾的意見，進行“開門立法”的做法，在一定程度上能消解規章與法規中的部門利益，但畢竟公眾不能直接參與立法博弈，他們以提意見的方式來參與立法不能充分地讓法規規章體現自身利益。北京市人大雖然也嘗試了采取委托立法的方式，但規章的立法權限還在政府，何況地方性法規大多數還是由政府部門來起草。所以，北京市將法規規章草案交由中立的專業人士或者組織起草具有很重要的意義。

　　將法規規章草案交由中立的專業人士或者組織，他們與法規規章沒有直接的利害關系，他們在起草時容易做到中立，這能確保立法不摻雜私貨；他們地位中立，他們也更能聽取來自主管的政府部門、其他利害關系人以及社會公眾的意思，使得出臺的法規規章草案更能體現各方的利益，更為科學和合理。如此，他們出臺的法規規章草案乃至最后通過的法規規章都將更具公信力，而為人們所遵從，法律實施就更少障礙。正如羅素所言：“作為一種有效的力量，法律依賴社會輿論和人心的程度，甚至超過它依賴于警察權力的程度。法律在多大程度上受人擁護，是一個社會的最重要的特征之一。”

　　此外，北京市政府將法規規章草案交由中立的專業人士或者組織起草，必將改變“部門立法”的趨勢，從而將促使北京人大加快改革立法起草步伐，將更多的法規交由中立方起草，這種觀念一經形成，也必將推進其他省市進行立法起草的改革，進而推進在國家級層面打破“部門立法”的常規，形成一種由中立方起草法律草案的潮流，推進全國立法文明的進步。這也許是北京市政府委托中立方起草法規規章草案的更重要的意義。