我們的根本分歧是什么？

　　———回復世行住房金融專家組《如何評價中國的住房公積金制度？》一文

　　文/喬依德

　　由于參加者所在的單位、企業或機構也必須按個人同樣的比例繳費，所以它又帶有一定的收入分配意味在里面。所以，若簡單地以盈利性商業金融機構的要求來衡量它的話，就像以蘋果比香蕉，錯位了。

　　筆者在《21世紀經濟報道》(2006年12月25日23版———編者注)上曾發表了《住房公積金絕非“富人俱樂部”》一文，對世界銀行《中國經濟季報》中對中國住房公積金制度否定性的結論進行了批駁。隨后，世界銀行住房金融專家組對我的批駁進行了答復(2007年2月12日《21世紀經濟報道》29版《如何評價中國的住房公積金制度？》———編者注)。我對此表示歡迎。我相信，這種討論對中國住房公積金制度的進一步完善將是有益的。

　　世行專家組的文章認為，“在為住房公積金辯護的過程中，喬依德先生回避了幾個重要的、帶有根本性的問題。而這幾個問題與中國經濟的發展，特別是住房市場的發展是聯系在一起的”。閱讀了整篇文章之后，我認為世行專家們倒是回避了一個根本的問題，即：究竟是基本肯定還是否定中國的住房公積金制度？

　　中國住房公積金制度的性質和特點

　　世行專家的文章廣征博引了很多國家住房金融安排的例子，筆者覺得有必要仔細分析一下這些例子。在有些例子中，如德國和美國，它們都是以私人商業機構來運行住房金融的，這些機構以贏利為目的，而中國的住房公積金制度則完全不同，它是非贏利、解決城鎮居民住房問題的一種金融安排，同時它也是一種帶有強制性和一定互助性質的儲蓄機制。由于參加者所在的單位、企業或機構也必須按個人同樣的比例繳費，所以它又帶有一定的收入分配意味在里面。所以，若簡單地以盈利性商業金融機構的要求來衡量它的話，就像以蘋果比香蕉，錯位了。主要房屋融資的美國儲貸銀行片面追求利潤，在上世紀八十年代引發了一場自三十年代大蕭條以來最為嚴重的金融危機，從1980年到1993年共有1307家儲貸銀行破產，損失資產6000億美元，美國政府花了5000億美元補窟窿。作為非盈利的中國住房公積金就更不應該片面追求利潤，而應以促進住房保障為主要目標。當然，住房公積金管理機構也必須遵循一些一般的商業原則，如管理的規范化、制度化，信息披露應及時、透明和準確等等，這一點，我和世行專家并無分歧。

　　世行專家說，“中國也可以借鑒其他國家住房公積金改革的經驗，例如墨西哥的住房公積金INFONAVIT”。查了一下資料，INFONAVIT實為“墨西哥勞動者全國住房基金委員會”。其參加者為私營部門的職工，但并不包括非正規部門的工人。雇主為雇員繳納其工資的5%，雇員不用繳納。正如世行專家所描述的那樣，其經營情況十分糟糕。補充幾個數字：42%的貸款者逾期還款12個月以上。1998年INFONAVIT的壞賬約等于墨西哥GDP的3%。但這不是我所關注的，我關心的是：世行要中國的住房公積金向INFONAVIT借鑒什么？實際上，中國住房公積金不存在INFONAVIT那種情況。就目前披露的情況來看，中國住房公積金從未出現過負利率，未發生過財務虧損，貸款逾期率極其低，截止到2006年年底，僅為0.07%，其中，北京、上海、浙江、安徽、天津等低于萬分之三，有的城市如浙江的湖州市未發生過一起壞賬。

　　再說新加坡。眾所周知，中國的住房公積金制度借鑒了新加坡的中央公積金的基本做法，即個人和企業按一定比例繳費，政府給予稅收優惠。當然，二者之間也存在一些不同。如新加坡中央公積金覆蓋面更廣，不僅僅住房，還包含了養老、健康醫療甚至投資，其繳費的比例也更高，最高時繳費占收入的比例達50%(雇主和雇員各繳25%)。另外，中國的公積金本身給繳費者貸款，而新加坡則不是這樣做，由另外的機構發放貸款。而正是這一點似乎引起了世行專家的不同意見，說“中國模式與新加坡模式的偏離是非常值得注意的，并且這種偏離使得該制度脫離了中國的國情”。有必要指出，當中國開始實行住房公積金制度時，并不存在一個成熟或較為完善的抵押貸款體制，商業銀行當初并不愿意進行這項業務，正是由于住房公積金制度發放貸款才逐漸推動了中國商業銀行抵押貸款業務的發展。認為中國的公積金制度“脫離了中國的國情”是不符合事實的。

　　中國住房公積金的作用

　　充分了解中國住房公積金制度是如何或者說通過什么形式發揮了積極作用，是正確評價中國住房公積金制度的關鍵之一。

　　當中國在上世紀九十年代初試行住房公積金制度時，一些城市將歸集到的資金發放貸款，讓一些單位建解困房，為住房困難的群眾解決住房問題，或者在住房改革中，貸款給個人讓他們購買自己住的公房，這是第一種形式。對此，世行的專家組也表贊同。

　　第二種形式是在1998年以后實行的向參加者發放住房貸款。對這一點，世行專家們頗有責言。首先關于獲得公積金貸款的人數占公積金成員的比例問題。世行經濟季報說是17%，世行專家組的解釋是“我們當初測算的這一比例，使用了較為寬容的假設，即住房公積金的成員都是雙職工，并且每人有資格單獨獲得貸款”。我認為這個假設太離譜，“只有9.8%的參加人獲得公積金貸款”。接著世行文章說“這意味著，現有住房公積金參加人中，90%都沒有獲得過貸款”。這個結論有問題，因為它隱含著這樣一個假設，即所有參加公積金的人要么是單身，或者是家庭中唯一工作的人，顯然這個假設同樣是不符合現實的。我在文章中用了1.5這個系數，就是假設公積金參加者中每兩個人就有一個是雙職工，另一個是家庭中唯一工作的(當然也包括單身)。我的假設是得到統計數字支持的(根據2006年中國統計年鑒，城鎮居民平均每戶就業人口，東部地區1.58人，中部地區1.51人，西部地區1.47人，東北地區1.40人)。因為每戶不管有多少人參加公積金只能獲得一筆貸款，這樣一算，約有15%的參加者獲得了住房公積金的貸款。如何來解讀這一數字呢？世行專家組的觀點是“主要是因為住房公積金在1999年之后才開始主要提供住房按揭貸款。也許經過一段時間之后，會有更多的人借款，也許有些人就不想借款”。我同意這種說法。再補充幾點。中國消費者對商品房價格比較敏感，對資本的價格———利息，也不例外。盡管公積金貸款的利率比市場利率低，但還有不少人仍不愿意貸款，而是向親朋好友籌款購房。還有一種情況，收入較高的人盡管參加了公積金，但無需借款就可以購房。最后還有一個原因，有些地方商業銀行在給房地產商發放開發貸款時，就要求購房者必須使用商業貸款而不能使用公積金貸款，這損害了購房者的利益，也影響了公積金貸款的發放。

　　應該指出，沒有必要刻意追求高貸款比例，因為這是一個自然而然的過程的結果。就像人有童年、幼年、青年和成年等等一樣，目前中國公積金制度正在其童年或幼年期，隨著時間的推延，貸款比例會自然增加。建設部剛發布的數字也證實了這一點，至2006年末，全國實際繳存職工人數比上年末增加9.28%，繳存總額增加30%。當年發放個人住房貸款相當于累計個人住房貸款的四分之一。據計算，目前貸款人數的比率為10.05%，而2005年時僅為5%。順便說一下，建設部認為，2006年末，住房公積金使用率為72.05%。這個數字值得商榷。建設部把住房公積金使用率定義為個人提取總額、個人貸款余額與購買國債余額之和占繳存總額的比例。我個人認為，購買國債余額不應算在內，應和存在銀行的款項一樣，是處于保值增值階段。所以，住房公積金使用率為67.95%。這里要避免一個認識上的誤區，很多人把尚未貸出或提出的款項稱為"閑置"或"沉淀"，這是不正確的。正確的用詞應該是"積累"。這如養老金一樣，在未提取前，所繳存的資金都處于保值增值階段。把這稱為"積累"而把住房公積金同樣性質的款項稱為"沉淀"或"閑置"，這是完全沒有道理的。

　　其次，中低收入人群在公積金貸款者中的比例問題。世行專家組對我在舉例時用了5000元這一數字發了很多議論。各地公積金中心在計算這一比例時用了不同的指標，有的用家庭收入，有的用個人收入，有的用年收入，有的則用月收入，為了行文方便，我用了這一數字。在北京的例子中，只要看一下圖表，就會知道年收入低于3萬以下的貸款者占了67.81%，而北京市2005年人均收入為34391元，略高于3萬元，但需要指出，人均收入以下這個概念包括了全部低收入和一部分中等收入，或者說中低收入人群要比低于平均收入的人群更多，所以，可以有把握地說，北京市中低收入貸款者占了全部貸款的大多數。

　　其它城市情況類似，就不一一列舉。一句話，我堅持我的觀點，即：中國住房公積金制度絕非富人俱樂部。希望世行專家組提出證據證明自己的觀點。

　　中國住房公積金制度發揮作用的第三種形式是在一定條件下，參加者可以提款。提款大致可以分為三類，即：銷戶性提款(如退休)，購房性提款和還貸性提款。我已指出，到2005年年底，共有3000萬人提款。這不是一個小數目。令人不解的是，無論是世行經濟季報還是隨后的這篇文章都幾乎閉口不提這一點。這樣怎能正確的評價中國的住房公積金制度呢？

　　世行的文章說：“如果住房公積金的成員將存款存到商業銀行中，會獲得更多的收益(即便將利息稅和雇主繳費的部分等因素考慮在內)。”我已經指出，目前公積金的存款與商業銀行一年期存款(稅后)的利差僅為0.22%，也舉例一個人月收入1500元一年的利差僅為7.92元人民幣。我支持并建議，公積金的存款利率可以提高到至少與商業銀行存款利率(稅后)相同的水平。但世行專家們卻認為尚未貸款的成員“犧牲了利息收入”，“補貼”了其他成員獲得低息貸款，這是以偏概全。公積金參加者之所以能獲得低息貸款主要是靠自己和單位繳存款的積累和政府的優惠政策，這是不言而喻的。

　　我們的根本分歧和“路線圖”

　　世行專家組對中國住房公積金的批評，有些我是贊成的；有些我雖不贊成，但覺得仍有啟示意義。但是，我對于世行專家認為中國住房公積金制度“主要使城市中較高收入者獲益”這一點是難以理解的。這個觀點不符合事實，論斷較為輕率，也是我們的根本分歧所在。

　　已經說過，我為中國的住房公積金辯護，是肯定它的基本面，但是同時并不否認它也存在著一些問題，需要進一步改善，以下是我對改進中國住房公積金的一些建議，或者形象地說是“路線圖”：

　　1.目前，住房公積金繳存比率僅為62%，還不夠高，還需進一步擴大繳存率，要逐步創造條件，吸納在城市中有固定工作的所有人員。各級政府要重視這個工作，把它看作是關系到民生的大問題來抓。各地公積金中心要配備或增加人手來大力推動這項工作。作為還沒有參加公積金的企業或單位，應該按照有關規定建立這樣一項制度。工薪階層以及工會代表理應督促本單位做這項事情，因為這是一件關系到自己切身利益的大事。要認清這樣一個基本事實，即所繳納的住房公積金是免稅的，企業及個人繳納的錢都進入個人賬戶，這些錢不管以后如何使用，都是實實在在的，都是屬于個人的。就這點而言，住房公積金做得比養老金還好，我國繳費累積型養老金的一部分資金被"挪用"來支付當期退休人員的養老金了，這樣很多個人帳戶實際上形成了“空帳”。

　　2.糾正目前存在的一些不公平或不公正的現象。一方面，一些國有壟斷企業和外國在華的跨國公司超過規定標準繳納公積金，既造成稅收流失，也產生了不公平。另外一方面，有些地方政府以改善投資環境為借口，默認一些企業不參加公積金制度，這樣使得這些企業的職工不能享受住房公積金帶來的好處。

　　3.在保證資金安全性的前提下，要增加其資金運作的回報率。除目前存入銀行儲蓄和購買國庫券以外，建議允許公積金參加銀行間債券市場，允許公積金中心按照一定程序可以相互拆借(因為一些地方公積金積累較多，一些地方相對短缺)。

　　4.建議把公積金的存款利率至少提高到市場利率水平，這樣對那些暫時沒有使用貸款的人更為公平。而且，這樣做也是可行的，目前公積金存貸款的利率差為2.34%，公積金中心作為非營利事業單位，似沒有必要保持這樣高的利差。這樣可能會給中西部一些中小城市的公積金中心的運作帶來財務上的困難。目前的資金運用以城市為單位，可考慮改為在省一級管理，這樣既可以緩解這些中小城市的財務困難也可使資金運用的效率有所提高，同時在制度上有利于公積金的嚴格監督和規范運用。

　　5.公積金貸款利率可實行差別化，例如可以在目前低于市場利率的基礎上對低收入家庭進一步降低貸款利率，以減輕他們的還款壓力。低收入家庭的認定可以以當地民政部門的標準為基礎。另外一個思路是根據所購房屋的性質實行貸款差別化。例如，購買經濟適用房的可享受最低的貸款利率，購買普通住房的可獲略高一些的利率，購買非普通住房的將得到接近市場的利率。

　　6.目前在東部沿海的一些大城市，積累了一定的增值收益，一部分被當地政府用于廉租房建設，這一方面反映了中國住房公積金確實考慮到了低收入家庭的住房問題，但另一方面，從產權清晰角度看并不十分妥當，廉租房的資金支出應從地方財政中支出，公積金的盈余應全部用于住房公積金的參加者，特別是其中的中低收入者。

　　最后，關于住房公積金制度本身的設置問題，最近也有一些議論，例如有人提出將其改為公積金銀行，也有人提出將其歸集資金和發放貸款的功能分開，這些都是可以討論的。但我覺得，不必著急，謀定而動。盡管出現了一些問題，公積金的基本面還是健康的。切忌在一時的壓力或沖動之下，匆忙行事，改變中國住房公積金的性質，片面追求盈利，任意降低貸款要求。美國儲貸銀行在八十年代所引發的危機以及當前次級抵押貸款所產生的問題，都是值得我們引以為戒的。

　　(作者系上海發展研究基金會秘書長。“中國觀察”欄目歡迎讀者來信交流，guchongqing@gmail.com。)

　　北京住房公積金管理中心自開辦業務到2005年底借款人收入分布情況表

　　資料來源：北京市住房公積金管理中心

　　(圖表略，詳見報)