——訪國家環保總局西南環保督查中心主任馬寧

　　法治環保能否以某種制度形式進入轉型中的中國經濟社會？設立區域環保督查中心能否根本地改變中國環保從“風暴式”轉向常態化與制度化？中國的“資源環境約束經濟發展”的博弈將最終如何破局？

　　2007年1月中旬，正值國家環保總局以“區域限批”的“連坐式”懲罰性措施掀起第三次“環保風暴”的風口浪尖，筆者有幸訪問到回京述職的國家環保總局西南環保督查中心主任馬寧。他以“責任重大，艱難起步，兩難選擇，艱苦探索”16字心得體會，暢談了區域環保督查制度建設的重大意義.

　　從云貴高原平均海拔超過2000米高度的“生死時速”,陡降到不到600米的丘陵河谷；每次出差乘坐越野車連續行程都要超過20個小時；在上任后的100多天里，兩腳泥水地踏遍川渝貴滇最貧困和交通最不便利的溝溝坎坎；在每個精疲力盡的晚上，還要隨時應對各級地方官員笑容可鞠的“溫柔”、“尊敬”與“仰慕”，而冷不丁某位“知情者”又透露背后時常隱藏著令人毛骨悚然的針眼攝像機和微型錄音筆，這類“內部壁壘式”的非暴力不合作，伴隨著主人公走過千山萬水……

　　這是好萊塢在演繹國際大片“2007年新版007”嗎？

　　不，這是履新100多天后，西南環保督查中心主任馬寧回首往來蕭瑟時的深切感觸。此前，2006年10月25日，國家環保總局西南環保督查中心在四川成都正式成立。

　　完善區域環保督查制度 創建現代政府

　　2006年11月6日，四川瀘州市川南電廠在環保設施尚未建成的情況下，即開始安裝調試燃油系統。由于供油泵機械密封裝置損壞，幾十噸柴油泄漏混入管道外排，導致污油進入長江。由于瀘州電廠明顯存在瞞報行為，使事故處理不及時，超過上報數據近50倍的柴油直排長江，造成瀘州市城區停水，并進入重慶境內形成跨界污染，被國家環保總局定性為“重大環境污染事件”。

　　對此，國家環保總局西南環保督查中心于2006年11月28日發出了中國環保督查制度建立后第一份“環保督查令”，要求有關部門嚴肅追究事故責任人。

　　首個“環保督查令”的誕生，中國區域環保督查制度行政監督權和行使司法權的面目逐漸清晰。中國環保事業的新面貌是否有望從此進入一個全新的紀元呢？

　　馬寧認為：四川瀘州電廠環境污染事故，恰恰證明了區域督查中心設立的必要性。“環保督查職能的設立與完善，是一個國家政治文明的體現，也是現代政府必須具備的執政體制。”他說。

　　那么，國家為什么要設立“環保督查”制度？

　　馬寧認為：顯然，從負責具體工作的基層角度看待這一問題，與中央政府權衡宏觀作出決策會有所不同。“家丑不可外揚”,是我們中國人傳統的文化心態。加之普遍存在且社會認同的榮譽觀、業績觀，不少企業業主和地方官員在面對環境突發事故時，往往習慣把大事說小，小事說無，往往對環境事故的后果估計不足，從而導致諸如“跨界污染”等更加不可控制的后果。

　　一直率隊奮戰在環境整治前線的馬寧上任100多天以來，跑了很多事故現場，他舉了幾個事例加以佐證。其中四川攀枝花電廠違反“環保三同時”制度和貴州黔西南貞豐金礦尾礦壩垮塌事件，尤其具有說服力。

　　四川攀枝花電廠在最初向國家申報建設項目時，提出了“拆小建大”煤矸石發電改造工程方案。為此，國家環保總局根據國家能源政策，結合區域能源布局，批復同意“先拆后建”。但4年后，“攀枝花發電公司并未嚴格執行國家環保總局關于先拆除原有10臺小機組(共計28.6萬千瓦)，再建大機組的環評批復，只是于2003年5月前關停了其中7臺小機組，而河門口電廠的1臺5萬千瓦機組和新莊電廠2臺合計10萬千瓦機組至今仍在發電，未實施關停。”

　　“由于近年來地區工業發展很快，用電需求旺盛。電廠每多發一天電，經濟效益十分明顯。”馬寧說，“所以，在按照要求關閉違規電廠機組時，電廠領導和當地政府強調更多的是效益問題，幾千人的就業問題等等。”

　　“顯然，企業沒有兌現自己的承諾。在中央政令上傳下達和具體落實過程中，一些地方政府在發展的壓力下，更重視經濟擴張，而環保等公共服務領域則處于從屬地位”。他說。

　　“我要求他們必須立即停下來，必須行動，對抗的結果就是‘區域限批’！孰輕孰重，企業選擇。”馬寧不無感慨地說：“我上次到攀枝花是給一家企業頒發‘環境友好工程’獎牌，這次卻是來關停電廠。迎接者的態度天壤之別。但橋歸橋，路歸路。身為執法者我別無選擇”

　　另一個典型環境事故案件是貴州省黔西南州貞豐金礦尾礦壩垮塌。此案可謂觸目驚心。2006年12月27日12時30分，位于貴州省黔西南布依族苗族自治州貞豐縣的貴州紫金公司貞豐水銀洞金礦尾礦庫發生子壩垮塌。約20萬立方米含有劇毒氰化鉀等成分的廢渣廢水好似海嘯一般瞬間呼嘯而下，沖入下游已廢棄的小廠水庫，部分進入當地農民仍在使用的白墳水庫。污染了該縣小屯、者相、北盤江、長田、珉谷等5個鄉鎮飲用水源。事故原因非常簡單，礦主為了省錢僅壘了一個簡單土壩來替代鋼筋水泥大壩，且違章操作，往堆放干渣的尾礦壩里傾泄工業廢水，導致壩體管涌，直至倒塌。當地5個鄉鎮的居民受災后只能依靠消防車運水解決用水問題，發生了類似2006年川渝大旱出現的災難型“水荒”，且嚴重污染了上千畝水面和陸地面積。

　　“還有大家已經熟知的四川瀘州電廠柴油泄漏事件，事故發生后，企業業主瞞報誤報污染實際情況，先是報告污染物總量為0.38噸，后來又報16.945噸，前后差距近50倍。其性質的惡劣性與一年前發生的松花江事件有著驚人的相似。”馬寧說，“當時我奉命乘船在重慶江津長江段現場調查污染情況，發現從上游漂來數公里長的污染帶，這怎么可能是0.38噸污染物呢？事發地距重慶200多公里，平水期上萬個流量，還有這么大的污染帶！”我當即撥通了瀘州市環保局負責人的電話，要求對方講實話，報實數。對方讓我稍等片刻，估計是在請示，接著告訴我排入江體的污染物實際為16.945噸。從0.38噸到16.945噸，最后到底是多少噸現在已經不重要了，而且污染也得到了控制。但從這個數據嚴重失真，所幸被及時發現的事件中不難看出，國家環保督查制度的建立是非常必要的。”

　　區域環保督查艱難起步 亟待明確其法律地位

　　“通過以上環境案件可見，地方上發生的一些嚴重環境事件中央政府是不知道的，或者說知道的信息是不準確的。”馬寧說，“國家環保總局近十年來，經過幾屆班子的不懈努力，2006年，一項試圖確保基層信息能通暢準確上達，且在更大范圍加強跨流域、跨省界的環境管理制度——區域督查制度終于艱難降生。”

　　然而，對比發達國家的環保管理機構和體系建設，尤其在法律地位的確立方面，我國環保區域督查制度目前仍處在起步階段。

　　以美國聯邦政府設置的環境保護署為例。作為聯邦政府的環境主管部門，美國環保署現有工作人員18000人，以流域管理為原則，在全美50個州設置了10個大區直屬分局(通稱大區辦公室)，作為環保署的派出機構。環境大區辦公室主要官員由國家總統任命，代表聯邦政府全權負責區域內各州環保審批和監督聯邦政府所管轄的項目，以加強對地方環境保護的管理。顯然，美國環保大區辦公室具有很高的法律地位，是個名符其實的執法機關。

　　馬寧認為，在區域管理方面，我國政府在若干領域也有比較到位的設計，如財政和

審計專員辦等。國土資源部最近向地方派駐了土地督察北京局、沈陽局、上海局、南京局、濟南局、廣州局、武漢局、成都局以及西安局等9個國家局，具有完全明確的執法地位。盡管2006年5月，國家環保總局發文明確區域督查中心是“執法派出機構”，但其真實身份卻是“參照

公務員管理的事業單位”。顯然，中國區域環保督查制度還存在著是否具有法律執法資格的最基本問題。

　　“不僅如此，區域督查中心在創建初期，遇到了許多始料不及的困難。”馬寧說。

　　西南環保督查中心的組建是在無人無錢無任何裝備的情況下開始的。一切事務的操持竟然都是馬寧單身赴西南完成的。

　　“自2006年9月3日第一次到四川，懷里揣著一紙紅頭任命文件，赤手空拳，一無所有”。馬寧回憶說：“因為經費沒到位，找地方政府和企業都會有后遺癥，因為職責規定他們都是環保督查的督查對象。思來思去，想到了軍隊。經多方公關，成都軍區同意借給西南環保督查中心半年的辦公室，我又找朋友借了輛車，招募了幾名不拿工資的環保志愿者，就轟轟烈烈地下去搞督查去了。”

　　回憶那段時間，馬寧不無感慨。而接下來連續發生的環境事件，更讓他感到環保督查真是個非常辛苦的差事。“2006年年末最后十天，我以為自己要陷在貴州出不來了。10天跑了4000公里，4個現場。其中只有兩天睡了5個小時，其余8天每天只能睡3小時。”他回憶說。

　　12月21日，馬寧赴天津參加國家公務員考官考試。剛下飛機，總局來電話：“四川達州宣漢發生天然氣井噴，命你立即趕到現場。”

　　馬寧給在家值班的副主任打電話，傳達了總局的指示，要求他馬上先帶人去宣漢。國家人事部的考試一結束，馬寧就登上飛機于平安夜下半夜到達現場(下重慶機場到宣漢一路大霧，車行六七個小時才趕到)。在事故現場處置了3天，情況剛剛穩定，又接總局命令：六盤水雙土反彈，命西南中心立刻前往。由于接到任務后，經了解當晚和次日都沒有飛往貴陽的航班，馬寧當即決定連夜開車前往。他們從達州出發穿越川東北，又穿越重慶全境和貴州全境，經過20幾個小時的長途跋涉，于次日下午三點，抵達貴州和廣西交界的六盤水。下車后直奔野馬寨現場去關停違法開工建設項目。傍晚從現場回來匆匆吃完飯，正要與市委書記交換意見。總局又來了緊急通報：黔西南州貞豐金礦發生尾礦壩垮塌事件導致環境污染。

　　事故就是命令。馬寧一行二話沒說爬上汽車立即出發。摸夜路趕了四五百公里，于下半夜3點半趕到現場，可能是連日奔波腸胃不適，馬寧下車時扶著路邊的小樹哇哇嘔吐。在當地同志的攙扶下，冒著小雨，深一腳淺一腳踩著爛泥巴上山召開緊急會議，馬寧代表國家環保總局作了6點應急部署。

　　在貞豐縣苦熬了4天，基本控制了險情。12月29日又接報貴州省北盤江流域的響水電站開閘強行排沙，庫內淤泥沖入河道污染下游，馬寧立即與貴州省環保局緊急磋商處置，經電話遙控。總算穩住了局面。

　　12月30日，成都總部來電告之，總局下文要求調查四川邛崍奶業公司違規環保“三同時”。于是他12月31日火速返回成都，一下飛機就直奔邛崍，一番現場取證調查，完成任務時他和戰友們已依稀聽到2007年元旦的鐘聲。

　　與長途奔波的艱苦相比，與尋求中央和地方執政關系平衡的復雜性相比，以及與環境整治與經濟發展博弈的思考與宣教的耐心和長期性相比，區域環保督查中心還面臨著另一重現實的艱難：“運行經費問題。”馬寧不無幽默地說，“我連夜跑幾千公里能應付，可是讓我半天花掉幾百萬，就難辦多了。”原來，來自中央財政的行政撥款是2006年12月31日中午到賬的，按上級規定必須在當天下午三時以前花出去，購買所有設備和裝備。“否則，資金將從中心賬戶上返國庫，下一年度再另行申請。” 馬寧說。

　　最后的結果并沒有出現預期的戲劇性。除了最早賒來的兩輛汽車及時付清款項，電腦、辦公桌椅和大量其他辦公設備等并未完成支付工作。“到現在很多設備還是欠賬的。”

　　經費緊張，行色匆匆，鐵腕執法，于是面色黧黑，身材魁梧的馬寧，被所到之處的官員和朋友們戲稱：“遠看像個討飯的，近看像個燒碳的，走近一看，原來是環保督查辦的……”。

　　不過，也有馬寧感到欣慰的事情：2007年1月底，區域督查中心公務員招考已進入尾聲，能夠協助他工作的戰友正在從祖國的四面八方匯集而來。而在總局的全力支持下，2007年的行政經費也有望在1月底得到解決。“2月份要過農歷新年了，該給工作人員發工資了。”解決了一年的行政經費，馬寧很高興。

　　區域環保督查的多重兼顧

　　2006年12月5日，國家環保總局西南環保督查中心在四川省省會成都正式掛牌。其環保督查范圍：云貴川藏渝5個省區市。西南片區是

中國經濟與社會最不發達的老少邊窮地區之一。“發展與環保”的二重博弈尤甚。西南環保督查中心將如何結合本轄區的實際情況施行監督執法？

　　馬寧認為，這個看似復雜的問題集中地體現為“經濟發展與環境制約”，以及大的尋租背景下“地方政府是否依法行政”以及“企業是否依法經營”等三重矛盾。

　　“西南環保督查中心管轄區域236萬平方公里，占全國國土面積1/4；有2億人口，占總人口1/6；所轄500多個市縣，水能資源占全國一半，但卻是全國最貧窮的地區，人均GDP比東部和中部低了一大截。”馬寧略顯沉重地說，“所以，西南地區從官員到百姓，急于脫貧奔小康的心情是可以理解的。”西南地區歷史上有大批軍工企業，是上個世紀60年代備戰備荒的產物。西南地區礦產豐富，但開發手段相對落后，比較粗放。因此，西南地區環保督查任務十分艱巨。我們既要堅決貫徹中央的大政方針政策，還要兼顧當地歷史形成的現狀，又要考慮其階段性發展需求。”他說。

　　“比如土法煉鋅，當地農民借貸1萬元左右建個土窯就可以上馬煉鋅。由于國際上鋅的價格翻番，盡管鋅煉制過程中的排放物質對人體十分有害，但利益的驅使還是使當地農民選擇了‘要錢不要命’。顯然，這里有客觀原因也有主觀原因。”馬寧流露出無奈的神情。

　　為了不折不扣地落實環境整治措施，以強化中央政府對經濟社會的宏觀調控，截止2006年10月，國家環保總局在華東、華南、西北、西南及東北等五大區域設置了環境保護區域督查中心，以抑制地方政府在環境重大事件與法規落實中頻頻出現的地方保護主義與不作為。

　　具體到操作層面，區域督查中心與地方環保局在事權劃分上各有側重，馬寧引用國家環保總局的標準定義為：“國家監察、地方監管、單位負責”。

　　“無論是督查，還是監管，環保部門的地位目前有所改善，但還是差強人意”。馬寧對此感觸很深：“到過若干環境事件現場，環保部門一般都被擋在事故處置指揮部大門之外。有些地方連事故現場也不準環保部門的人進。不過一旦發生環境污染災難，第一個撤職的肯定是環保部門的人。”馬寧說。

　　馬寧舉例：2006年12月21日四川省達州市宣漢縣境內清溪天然氣井噴事件后，方圓1公里范圍內的萬名村民連夜迅速疏散，可謂影響重大。但事故現場不允許環保部門人員進入。馬寧到后，通過私人關系找到業主方才允許進入現場。”

　　此外，在環保執法過程中，馬寧還發現重大污染事故肇事方背后有的還隱藏著明顯尋租特征的“官股”。資本的力量已遠遠超越了不僅僅是環保的底線，更甚至是法律底線和良心底線。”

　　環保督查在探索中起步，任重道還遠

　　馬寧總結認為：“當前中國環保區域督查的職能主要包括三方面，監督地方貫徹落實環保法律、法規、標準方面是否堅決到位；監督核查地方和企業報送重大環境事件和污染物總量削減數據時是否真實及時；處置跨流域、跨省界重大污染事故。”

　　馬寧認為：“依據法律規定，一個地區的環境事件或環境保護工作應由當地政府負責。即使在處理跨界污染事件時，督查中心也要充分聽取地方政府的意見。”

　　“我們充分聽取意見的目的不是將就妥協，而是為了拿起法律的尺子，更準確地‘逼迫’地方政府和企業依法行政和依法經營。目前我國已有環保法規標準2000多部，如果‘有法不依’，比無法可依的情況更為糟糕。所以能不能做好環保督查工作，不是技術問題，也不是專業問題，而是決心問題。”

　　“無論問題多么復雜，區域環保督查必須捍衛法制環保的底線。”馬寧認為。