“中國(guó)第三輪區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突凸現(xiàn)”

　　國(guó)家“十一五”規(guī)劃專(zhuān)家委員會(huì)委員張可云訪談

　　□本報(bào)記者黃小偉

　　■在1980年代和1990年代，中國(guó)先后發(fā)生了兩輪區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突，表現(xiàn)為區(qū)域間重復(fù)建設(shè)、能源原材料爭(zhēng)奪與市場(chǎng)封鎖等，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成巨大影響。

　　■從2002年開(kāi)始的新一輪區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突表現(xiàn)出以下一些特點(diǎn)———市場(chǎng)份額的爭(zhēng)奪更加激烈，地方保護(hù)主義抬頭；外資的進(jìn)入使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突趨于復(fù)雜化；重復(fù)建設(shè)由傳統(tǒng)和耐用消費(fèi)品行業(yè)逐漸向高新技術(shù)行業(yè)蔓延。繼以彩電、冰箱等家電制造業(yè)和汽車(chē)、鋼鐵等生產(chǎn)線為標(biāo)志的幾輪重復(fù)建設(shè)后，以電子信息、新材料、生物醫(yī)藥工程為代表的重復(fù)建設(shè)正在中國(guó)凸現(xiàn)。

　　近日，

國(guó)家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司副司長(zhǎng)陳宣慶、國(guó)家“十一五”規(guī)劃專(zhuān)家委員會(huì)專(zhuān)家張可云等表示，中國(guó)第三輪區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突正在形成，并且表現(xiàn)出與前兩輪不同的新特點(diǎn)。此觀點(diǎn)通過(guò)他們共同主編并于近期出版的《統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略問(wèn)題與政策研究》一書(shū)表述出來(lái)。

　　在1980年代和1990年代，中國(guó)先后發(fā)生了兩輪區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突，表現(xiàn)為區(qū)域間重復(fù)建設(shè)、能源原材料爭(zhēng)奪與市場(chǎng)封鎖等，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成巨大影響。

　　為此，本報(bào)記者近日專(zhuān)訪了中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所教授張可云。42歲的張可云是最年輕的“十一五”規(guī)劃專(zhuān)家委員會(huì)委員，他自1991年就開(kāi)始研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作與沖突問(wèn)題，并兼任北京等多個(gè)城市的政府顧問(wèn)。

　　從5年前開(kāi)始

　　記者：第三輪區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突是從什么時(shí)候形成的，原因是什么？

　　張可云：第三輪區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突于2002年開(kāi)始出現(xiàn)，當(dāng)時(shí)的背景是2001年中國(guó)剛剛加入世貿(mào)組織，而此時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了長(zhǎng)期壓抑、內(nèi)外需求嚴(yán)重不足的階段。2002年開(kāi)始發(fā)生改變，當(dāng)年上半年，集體和個(gè)體投資分別增長(zhǎng)了15.8％和19.4％，這兩項(xiàng)投資增長(zhǎng)對(duì)總體固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)到23.8％。

　　各地開(kāi)始大量上馬投資項(xiàng)目，主要表現(xiàn)為原材料項(xiàng)目的投資增長(zhǎng)，比如鋼鐵廠、電解鋁等項(xiàng)目，后來(lái)因?yàn)殡娏�緊缺，發(fā)電廠建設(shè)又成為各地的熱門(mén)投資項(xiàng)目，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。2006年被查處的內(nèi)蒙古新豐電廠項(xiàng)目，就是這個(gè)熱潮的延續(xù)。

　　記者：區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突的表現(xiàn)是什么？

　　張可云：區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突的基本線索是非常清楚的，首先是重復(fù)建設(shè)(即盲目引進(jìn)與重復(fù)布局)，然后是原料大戰(zhàn)，其次是市場(chǎng)封鎖，最后是價(jià)格大戰(zhàn)。區(qū)域沖突實(shí)際上的源頭是重復(fù)建設(shè)，而重復(fù)建設(shè)又與宏觀經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、投資膨脹相聯(lián)系。

　　記者：實(shí)際上區(qū)域沖突與重復(fù)建設(shè)的熱潮在時(shí)間上是相吻合的？

　　張可云：沒(méi)錯(cuò)，我們可以看到，三輪區(qū)域沖突中都是以重復(fù)建設(shè)為起點(diǎn)的，第一輪區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突中就出現(xiàn)了兩次重復(fù)建設(shè)高潮。改革開(kāi)放初至20世紀(jì)末，中國(guó)工業(yè)經(jīng)歷了三次重復(fù)建設(shè)的高峰：第一次是1980年前后，重復(fù)建設(shè)的領(lǐng)域主要集中在輕紡產(chǎn)品和自行車(chē)、縫紉機(jī)、手表等這些群眾必需的基本生活用品；第二次是1985年至1988年，重復(fù)建設(shè)的領(lǐng)域主要集中在彩電、電冰箱、洗衣機(jī)等耐用消費(fèi)品；第三次是1992年以后，重復(fù)建設(shè)的領(lǐng)域主要集中在汽車(chē)、電子、機(jī)械、石化等重化工業(yè)。當(dāng)前中國(guó)正面臨著第四次重復(fù)建設(shè)的高潮，新一輪重復(fù)建設(shè)的危害更大，情況更為復(fù)雜。

　　警惕地方保護(hù)

　　記者：你剛才說(shuō)了，和第一輪、第二輪相比，這一輪情況更復(fù)雜，危險(xiǎn)性更大，具體表現(xiàn)在什么地方？

　　張可云：每一輪區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突發(fā)生的制度背景是不一樣的，但是共同的特點(diǎn)是每一輪沖突都比上一輪范圍更廣，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)沖擊也越來(lái)越大。治理的難度也越來(lái)越大。

　　剛才已經(jīng)提及，這一輪有三個(gè)明顯的特點(diǎn)，一是在前兩輪中，重復(fù)建設(shè)、原料大戰(zhàn)、市場(chǎng)封鎖是依次出現(xiàn)，但是這一輪因?yàn)槭袌?chǎng)的變化，可能同時(shí)出現(xiàn)，這意味著在本輪區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突中，市場(chǎng)份額的爭(zhēng)奪更加激烈。典型的例子是，2005年5月13日，某省政府下發(fā)的關(guān)于支持當(dāng)?shù)仄��?chē)集團(tuán)公司發(fā)展的意見(jiàn)，具有明顯的地方保護(hù)主義色彩，例如，“縣以上行政單位，經(jīng)批準(zhǔn)購(gòu)買(mǎi)汽車(chē)的，要按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)首選一汽汽車(chē)”、“省直機(jī)關(guān)及所屬各單位購(gòu)車(chē)和報(bào)廢更新車(chē)輛時(shí)，必須購(gòu)買(mǎi)一汽汽車(chē)”，應(yīng)該說(shuō)該意見(jiàn)不僅不可能取得預(yù)期效果，而且極有可能會(huì)引發(fā)新一輪的地區(qū)間汽車(chē)市場(chǎng)封鎖。該省不是特例，只要是汽車(chē)生產(chǎn)地區(qū)，都存在或明或暗的地方保護(hù)政策。

　　第二個(gè)特點(diǎn)是外資的進(jìn)入，使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突趨于復(fù)雜化。前兩輪的區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突外資的介入是有限的，而在第三輪沖突期間，由于中國(guó)對(duì)外開(kāi)放程度提高，外資的大舉進(jìn)入會(huì)使國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突出現(xiàn)國(guó)際化的特征。中國(guó)是世界最大的鐵礦石進(jìn)口國(guó)，卻沒(méi)有價(jià)格主導(dǎo)權(quán)，很多人把原因歸結(jié)于日本，但我們發(fā)現(xiàn)，因?yàn)閲?guó)內(nèi)各地重復(fù)建設(shè)鋼鐵企業(yè)，為了爭(zhēng)奪原材料，互相抬價(jià)。后來(lái)商務(wù)部出面協(xié)調(diào)后，還有3家國(guó)內(nèi)企業(yè)偷偷摸摸與國(guó)外鐵礦石生產(chǎn)企業(yè)制訂高價(jià)。同時(shí)外資進(jìn)入內(nèi)地投資建廠，又使我們的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)國(guó)內(nèi)化。

　　第三個(gè)特點(diǎn)就是重復(fù)建設(shè)由傳統(tǒng)和耐用消費(fèi)品行業(yè)逐漸向高新技術(shù)行業(yè)蔓延。繼彩電、冰箱等家電制造業(yè)和汽車(chē)、鋼鐵等生產(chǎn)線為標(biāo)志的幾輪重復(fù)建設(shè)后，以電子信息、新材料、生物醫(yī)藥工程為代表的重復(fù)建設(shè)正在中國(guó)凸現(xiàn)。高科技園區(qū)建設(shè)熱潮正席卷全國(guó)。中國(guó)的“硅谷”至少有數(shù)十家，僅僅長(zhǎng)三角地區(qū)，就有上海、杭州、蘇州三地的不同稱呼的“硅谷”。

　　記者：第三輪區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突將產(chǎn)生什么樣的不良后果？

　　張可云：區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突的特點(diǎn)是重復(fù)建設(shè)后的原材料爭(zhēng)奪和市場(chǎng)封鎖，第三輪表現(xiàn)得尤其嚴(yán)重，在新一輪投資膨脹到來(lái)之時(shí)，能源成為各地方政府和企業(yè)的爭(zhēng)奪重點(diǎn)，同時(shí)當(dāng)前的地方保護(hù)現(xiàn)象呈現(xiàn)以下三個(gè)突出特點(diǎn)：一是保護(hù)的內(nèi)容發(fā)生變化。從以保護(hù)當(dāng)?shù)刭Y源為主變?yōu)橐员Ｗo(hù)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)為主，以各種方式限制外地產(chǎn)品進(jìn)入當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)。二是保護(hù)手段更加隱秘。比如，一些地方通過(guò)制定一些只有當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品才具備的所謂技術(shù)、質(zhì)量、環(huán)保或安全標(biāo)準(zhǔn)，限制外地產(chǎn)品進(jìn)入本地。三是保護(hù)范圍不斷擴(kuò)大。目前地方保護(hù)已經(jīng)由產(chǎn)品市場(chǎng)擴(kuò)大到要素市場(chǎng)。

　　這將直接影響中國(guó)的整體競(jìng)爭(zhēng)力，以及對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和自主創(chuàng)新能力提高都有很大的傷害。導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，也造成企業(yè)效率低下。

　　記者：區(qū)域重復(fù)建設(shè)的投資主體是誰(shuí)，是國(guó)有企業(yè)還是民營(yíng)企業(yè)？為什么最后更多的是民營(yíng)企業(yè)為此承擔(dān)了代價(jià)？

　　張可云：第一輪重復(fù)建設(shè)的主體是地方政府，第二輪是地方政府、企業(yè)和個(gè)人，第三輪就是全民參與了，包括外資。民營(yíng)企業(yè)承擔(dān)了懲罰的代價(jià)，關(guān)鍵是地方政府的失職。地方政府的職能是提供服務(wù)(包括信息服務(wù))，應(yīng)該告知企業(yè)投資的風(fēng)險(xiǎn)，但是很多地方政府為了當(dāng)?shù)氐亩愂蘸虶DP的增長(zhǎng)，反而鼓勵(lì)企業(yè)參與重復(fù)建設(shè)，為企業(yè)重復(fù)建設(shè)提供便利條件。這實(shí)際上是地方政府越權(quán)參與微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

　　需要立法和專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)

　　記者：在西方成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，似乎沒(méi)有人提“重復(fù)建設(shè)”這個(gè)問(wèn)題，因?yàn)槊總�(gè)市場(chǎng)主體會(huì)為自己的投資負(fù)責(zé)，市場(chǎng)也會(huì)自行調(diào)節(jié)各個(gè)主體的投資行為。那為什么中國(guó)總是擔(dān)心重復(fù)建設(shè)？

　　張可云：這主要是由于我們的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不成熟。具體而言，雖然中國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，但其完善還需要一個(gè)過(guò)程。企業(yè)與地方政府之間的利益關(guān)系、中央與地方政府之間的利益關(guān)系沒(méi)有規(guī)范的制度界定，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不完善的一個(gè)表現(xiàn)。可以說(shuō)，政府與企業(yè)的改革還任重道遠(yuǎn)。

　　記者：為什么地方政府有源源不斷的投資熱情？

　　張可云：這與中央與地方利益分配機(jī)制有關(guān)系。以前是全國(guó)一盤(pán)棋，實(shí)行“分灶吃飯”與分稅制以后，地方政府成為獨(dú)立的利益主體，于是他們就有了投資的沖動(dòng)，因?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與當(dāng)?shù)鼐用袷杖牒偷胤截?cái)政收入的提高有很大關(guān)系。但是他們的發(fā)展熱情僅僅局限于本行政區(qū)域內(nèi)，所以區(qū)域沖突就難免。這就需要中央政府來(lái)最終協(xié)調(diào)。

　　我在調(diào)研的過(guò)程中，去了很多地方，當(dāng)?shù)氐墓賳T也認(rèn)為區(qū)域沖突不好，但是他們沒(méi)有能力也沒(méi)有動(dòng)力去解決這個(gè)問(wèn)題，解決這個(gè)問(wèn)題最終只能靠中央政府。

　　記者：您認(rèn)為地方政府應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么？

　　張可云：在全球化時(shí)代，地方政府需要克服地方之間的利益矛盾與沖突，不然就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的肥水外流局面。中國(guó)的地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的政策手段主要有兩個(gè)：即減免稅收與廉價(jià)或無(wú)償提供土地。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)分析這種地方政策是無(wú)效的，而且會(huì)導(dǎo)致相關(guān)地方之間激烈的利益矛盾與沖突。在一個(gè)地方政府免稅的情況下，其他地方政府也會(huì)“比照辦理”，因?yàn)樵谄渌�地方免稅而本地不免稅的情況下，本地的利益會(huì)受到侵害。

　　地方政府參與區(qū)域管理的重點(diǎn)包括：第一，改善企業(yè)跨區(qū)域活動(dòng)的環(huán)境，促進(jìn)企業(yè)主導(dǎo)型區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作；第二，徹底摒棄地方保護(hù)主義的做法，改革地方政府與企業(yè)的關(guān)系；第三，科學(xué)制定行政區(qū)內(nèi)的發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略重點(diǎn)，在爭(zhēng)取中央政府支持的同時(shí)對(duì)區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)空間的發(fā)展予以支持。

　　記者：如何抑制地方政府的投資熱情？

　　張可云：首先是應(yīng)該有立法。我們發(fā)現(xiàn)，從1980年代到2004年，國(guó)務(wù)院共出臺(tái)了5個(gè)關(guān)于消除地方保護(hù)的文件，但沒(méi)有什么效果，為什么呢？因?yàn)闆](méi)有法律效應(yīng)，文件只是禁止你干什么，但是沒(méi)有懲罰措施。所以我們應(yīng)該加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)的立法。

　　另外，完善區(qū)域管理的核心內(nèi)容是區(qū)域管理制度基礎(chǔ)建設(shè)，主要包括兩個(gè)方面，即明確“誰(shuí)管”和“管誰(shuí)”，但是目前這兩個(gè)問(wèn)題還沒(méi)有明確。在誰(shuí)管的問(wèn)題上，有很多中央政府部門(mén)涉及對(duì)地方的管理，但幾乎無(wú)一部門(mén)具有立法意義上的區(qū)域政策與規(guī)劃資源。形成的結(jié)果是“事事有人管(有好處的)，事事無(wú)人管(有麻煩的)”，中央部門(mén)間沖突不斷，甚至將沖突延伸至地方。因此我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把管理職能集中起來(lái)，成立一個(gè)權(quán)威的區(qū)域管理委員會(huì)。

　　記者：你認(rèn)為應(yīng)該成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)？

　　張可云：對(duì)，我認(rèn)為應(yīng)該成立這樣的一個(gè)機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)區(qū)域合作與沖突的問(wèn)題，這個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該在國(guó)務(wù)院的直接領(lǐng)導(dǎo)下。負(fù)責(zé)人的級(jí)別只有足夠地高，才能發(fā)揮這個(gè)機(jī)構(gòu)的作用。在國(guó)外，都有專(zhuān)門(mén)的區(qū)域規(guī)劃部門(mén)。比如歐盟的第16個(gè)事務(wù)部就是分管區(qū)域協(xié)調(diào)的。英國(guó)也有一個(gè)區(qū)域協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組。現(xiàn)在中央政府對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突比較重視，但是還沒(méi)有形成切實(shí)可行的管理方法。

　　■鏈接

　　過(guò)去兩輪區(qū)域沖突

　　第一輪沖突

　　時(shí)間：1980年起后果：假貨橫行“三角債”難收?qǐng)?/p>

　　當(dāng)時(shí)中央和地方“分灶吃飯”等財(cái)政體制改革措施陸續(xù)實(shí)施，各地區(qū)獲得了一定的財(cái)政、投資與外貿(mào)等權(quán)力，地方經(jīng)濟(jì)利益得到明確承認(rèn)。地方政府出于對(duì)財(cái)政收入的追求，競(jìng)相向見(jiàn)效快、價(jià)高利大的加工工業(yè)投資，競(jìng)相從國(guó)外引進(jìn)這些加工工業(yè)的設(shè)備與技術(shù)，重復(fù)引進(jìn)建設(shè)頗多。

　　到1985年，重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致原材料供應(yīng)嚴(yán)重短缺，各地區(qū)為了不使本區(qū)內(nèi)的加工能力閑置，政府、企業(yè)甚至個(gè)人紛紛加入原材料大戰(zhàn)行列，區(qū)域經(jīng)濟(jì)大戰(zhàn)此起彼伏，而且沖突劇烈。能源和原材料爭(zhēng)奪戰(zhàn)導(dǎo)致全國(guó)物價(jià)總水平大幅度上漲，通貨膨脹日益嚴(yán)重。與此同時(shí)，扭曲的價(jià)格信號(hào)導(dǎo)致農(nóng)副產(chǎn)品及原材料的需求虛假，出現(xiàn)過(guò)剩，隨后加工產(chǎn)品也因盲目生產(chǎn)普遍出現(xiàn)供大于求。

　　至1992年，沖突最終導(dǎo)致市場(chǎng)疲軟，各地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨于緩慢。隨后區(qū)域市場(chǎng)封鎖蔓延，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系被割裂。在地方保護(hù)的蔭庇下，假冒偽劣產(chǎn)品橫行于市，優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品卻找不到銷(xiāo)路。各級(jí)地方政府更插手資金流轉(zhuǎn)領(lǐng)域，清理企業(yè)債務(wù)時(shí)采取“先區(qū)內(nèi)后區(qū)外”的清欠原則，致使“三角債”愈來(lái)愈復(fù)雜，最終中央政府不得不出面組織清理“三角債”與限產(chǎn)壓庫(kù)工作。

　　第二輪沖突

　　時(shí)間：1992年起后果：市場(chǎng)疲軟惡性競(jìng)價(jià)

　　1992年中國(guó)確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，隨后以國(guó)有經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主、各種經(jīng)濟(jì)成分全面異常擴(kuò)張為特征的第二輪區(qū)域重復(fù)建設(shè)與區(qū)域沖突，直接導(dǎo)致1990年代中后期全國(guó)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱及隨后市場(chǎng)的需求不足，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)漸顯疲軟之態(tài)，惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)以及新的區(qū)域市場(chǎng)封鎖政策在各地出現(xiàn)。

　　(資料來(lái)源：本報(bào)根據(jù)公開(kāi)資料整理)

　　

　　張可云