從姚立法到《監(jiān)督法》——

　　■張帆

　　2003年，一個叫做姚立法的人進入公眾的視野。

　　他本是潛江市教育系統(tǒng)的一個小職員，1998年通過獨立競選當上湖北潛江市人大代表。任內，他在人大會議上多次批評政府過失和地方法規(guī)的不完善；他曾發(fā)動百余名人大代表聯(lián)署議案遞交國務院，推翻湖北省江漢立市的意圖；曾調查發(fā)現市財政拖欠全市教師1億元工資并進行公開追討；還曾檢舉潛江部分村委會選舉嚴重違法現象，通過一紙建議案，最終罷免了一位民政局長；共提交了187件議案�煴O(jiān)督政府針砭過失占所有代表全部議案的３８％。２００３年１１月，姚立法在市人大代表的選舉中落選。

　　然而，他的行為帶動了一大批當地民眾的參政熱情，２００３年縣市級人大代表換屆選舉中，這個城鄉(xiāng)人口剛過百萬的內地小城，涌現出的自薦參選者達４１人，超過北京深圳兩地之和。

　　也在２００３年，王元成，一個進城打工２０多年的農民工當選全國人大代表。在十屆全國人大一次、二次會議上，他領銜提出制定進城務工人員權益保護法、拆遷法的議案。從一個普通的打工者到全國人大代表，王元成一直在關注農民工群體的利益，被稱為“草根代表”。他牽頭提出制定《進城務工人員權益保護法》，建議取消對農民工就業(yè)的歧視性限制規(guī)定，嚴厲查處拖欠克扣農民工工資行為，落實農民工的醫(yī)療、工傷保險等。這個議案在當年的３月１６日就被全國人大正式立案，這在社會各界引起了強烈反響。

　　此去經年，就在去年進行的縣鄉(xiāng)兩級人大代表換屆選舉過程中，越來越多的普通民眾開始積極地參與其中。居住在京的河南鄭州公民姬來松為了爭取到在北京參加人大代表選舉的權利，居然提起訴訟。

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　　我們常常提到人民群眾的監(jiān)督。人民群眾如何監(jiān)督？讓他們去街頭游說或者在人多的地方呼吁，不僅行不通，而且即便說了、呼吁了，力量也不夠。真正的人民群眾的監(jiān)督，應該是通過他們自己選出來的代表，通過法定的形式，進行有效的監(jiān)督。

　�。玻埃埃纺辏痹拢比�，耗時二十年，最終于２００６年１０月２７日召開的十屆全國人大常委會第二十三次會議上，歷經四審獲得高票通過的《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》），開始施行。

　　有人稱，《監(jiān)督法》的誕生是近期中國社會重大的民主法治事件之一。這部重要法律，既是一份制約權力的歷史總結，又是一份推進民主的行動指南。

　　而姚立法們所希望的，所努力爭取的也是這樣一種制度保證。

　　制定《監(jiān)督法》的法理依據來自于憲法，并為貫徹落實憲法賦予中央和地方四級人大對中央和地方的四級“一府兩院”的監(jiān)督提供具體的法律支撐。制定《監(jiān)督法》，初始動議源自１９８６年六屆全國人大，４年后搞出第一部草案，所擬定的監(jiān)督權限只賦予全國人大而不涉及地方人大。隨之，該法經歷多重反復直到８年后方才納入九屆全國人大立法規(guī)劃。自１９９９年，這屆全國人大決定“以退求進”——先爭取搞出“司法、預算、經濟工作、領導人述職”等四個單項監(jiān)督“決定”。又是兩年，只有“中央預算、經濟工作”等兩個單項監(jiān)督“決定”得以出臺。一直到十六大召開前夕，該法的制定工作才逐漸加速并最終得到頒行。

　　《監(jiān)督法》一落地，就與民生問題息息相關。其規(guī)定，各級人大常委會每年要選擇若干關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告、開展執(zhí)法檢查。這些傾聽民聲、關注民生的制度設計，顯示出鮮明的“監(jiān)督為民”的立法本色。

　　近年來各級人大常委會的監(jiān)督重點，大多涉及與國家改革、百姓權益息息相關的熱點、難題問題。比如，對政府工作的監(jiān)督，集中于“三農”問題、義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、安全生產、社會保障、拆遷補償等等。對法院、檢察院工作的監(jiān)督，則集中于執(zhí)行難、告狀難、賠償難、刑訊逼供、超期羈押、錯案不究、司法不公等等。這些實踐思路在《監(jiān)督法》中被提煉為一種制度理性。全國人大法工委副主任喬曉陽認為：“人大常委會抓住人民群眾普遍關注的、反映強烈的、又帶有共性的問題實施監(jiān)督，這種監(jiān)督是基本的，全面的，而且具有法律效力�！�

　　不過，從《監(jiān)督法》一落地，關于其缺憾的討論就沒有停止。法學專家蔡定劍表示，《監(jiān)督法》的整體框架較之２００２年以前的幾個草案發(fā)生了根本改變，它避開了人民代表大會這一監(jiān)督主體，只規(guī)定了人大常委會的部分監(jiān)督工作，因此并不全面，此前爭議很大的地方人大的一些探索工作如代表評議、述職評議、個案監(jiān)督等都回避了，因此還有值得進一步期望之處。不過也有人稱，目前的監(jiān)督工作更需要的是落實，而不是起草用來觀賞的條文�！侗O(jiān)督法》對完善我國公權力監(jiān)督機制將發(fā)揮重要作用，但是由于我國目前尚處于轉型時期及其他條件的限制，該法不可能不存在某些缺陷和不足，這些只能隨著我國政治體制改革的深入和政治文明的發(fā)展得到克服。

　　而在這一過程中，可以預見的是，民眾可以發(fā)揮的監(jiān)督作用空間巨大，這是公民的權利，也是公民的責任，亦是對公民意識的檢驗。