亞洲開發銀行中國代表處首席經濟學家湯敏接受本報專訪，呼吁應進一步放寬準入政策

　　■對話動機

　　從2月上旬開始，放寬農村銀行業金融機構準入試點已正式啟動，農村金融成了2007年中國金融業最耀眼的關鍵詞之一。2月7日，一直致力于中國農村金融研究的亞洲開發銀行中國代表處首席經濟學家湯敏接受了本報記者專訪。

　　■鏈接·背景資料

　　1月26日，銀監會向四川、青海、甘肅、內蒙古、吉林和湖北6個試點省（區）正式下發了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》（下稱《意見》）的6項相關配套文件。目前，6個省（區）已經初步確定36個縣（市）、鄉（鎮）作為首批試點，明年試點范圍將擴大到15個省（區）左右。

　　《意見》明確要求，村鎮銀行采取發起方式設立，且應有1家以上（含1家）境內銀行機構作為發起人，單一境內銀行機構持股比例不得低于20%；單一自然人持股比例、單一其他非銀行企業法人及其關聯方合計持股比例不得超過10%，任何單位或個人持有村鎮銀行、農村合作金融機構股份總額5%以上的，應當事先經監管機構批準等。

　　亞洲開發銀行中國代表處首席經濟學家湯敏。本報記者康亞風攝

　　民間資本對進入金融業有極大的熱情和潛力

　　新京報：如何看待這次農村地區金融機構試點的意義？

　　湯敏：放寬農村金融機構準入政策的出臺，意味著我國農村金融改革終于走出了一條多種所有制并存的多元化新路，這是新中國農村金融史上的一次重大突破。

　　首先，農村金融終于走出了實質上由農村信用社一家承擔，即所謂的“一農扛三農”的局面。再者，“準入政策”開拓了民間資本進入金融銀行業的一個新渠道。從中國人民銀行去年在五省推出的只貸不存的小額信貸公司試點來看，民間資本對進入金融業有極大的熱情和潛力。

　　因此，準入政策的成功與否，不但對農村金融，同時也給未來的中國金融改革開啟了一個新思路。我國的城市金融同樣需要多元化的服務，如果這種“多元化、民營化、低門檻”的機制在農村能成功，那對中小企業服務的金融機構也可以采取這種低門檻、多準入、嚴監管的機制，大規模地引入民營資本。

　　新京報：這次試點已于本月正式啟動，現階段，我國的農村金融改革面臨很多障礙，如技術層面的操作細則、金融市場運作制度的缺陷以及地方政府勢力可能對此類機構的干預等等，在這些因素中最大的風險是什么？

　　湯敏：首先我擔心試點發展起來以后，開放速度會過快。比如有人擔心政策監管會“失控”，因為畢竟10萬元就可以設立村一級的信用合作組織，100萬就可以在鄉鎮設立村鎮銀行；其次是農業生產受天氣、旱澇等非人為因素影響較大，貸款風險也相應比較大，因此應加快農業保險等配套措施的發展；最后我更擔心試點推動過慢，試點單一、數量過少，最后錯過了這次發展農村金融的大好時機。

　　新京報：有人擔心此次關于農村金融改革的政策，會導致新成立的農村金融組織走上上世紀90年代農村合作基金會的老路，即從全面鼓勵到被全面清理。

　　湯敏：農村合作基金失敗的一個主要原因，是地方政府起了不合適的作用，這也是風險之一，但我們不能因為有風險就不去做。

　　農村金融試點不能依賴商業銀行

　　新京報：雖然你一直強調農村金融是有利可圖的，但目前，盡管已有七家商業銀行和農村合作銀行正式提出設立農村金融機構的申請，但真正有具體計劃并開始投入運作的，仍是鳳毛麟角，其中的主要障礙是什么？

　　湯敏：準入政策目前還只是一個框架，有些細節還不完全具備可操作性，根據國內外發展農村金融的經驗來看，準入政策仍有可完善的空間。準入政策規定，村鎮銀行應至少有一家境內銀行作為發起人，而其股份比例不得低于20%.這條規定雖然保證了村鎮銀行的專業性、安全性，但卻很可能成為籌建村鎮銀行的一條難以逾越的鴻溝。

　　按有關規定，國內商業銀行是不準進行股權投資的。即使這一條放開，也涉及到商業銀行愿不愿意參股這些小銀行。商業銀行在過去一些年中就已經紛紛從農村與落后地區退出，在目前也看不出有什么激勵機制的情況下，讓這些銀行重返或是進入貧困的農村地區恐怕是比較難的。

　　退一步說，就算這些銀行真的愿意為農村做貢獻，從風險控制、操作成本等角度來看，它們可能更應該直接成立自己的農村網點。即使有個別銀行愿意做一兩個試點，這種模式也很難大規模推廣。因此，我建議有關部門在做大量調研的基礎上，修改這條規定。

　　新京報：那貸款公司由商業銀行全資設立的規定是否具有可行性呢？

　　湯敏：出于剛才說過的理由，我認為商業銀行實際上也是不愿意成立全資貸款公司的。因為對于商業銀行來說，它要對這樣的貸款公司承擔與自己開營業所一樣的全部風險，但卻不能吸收存款，只能由股東們承擔風險。

　　而這樣的貸款公司對社會的風險卻很小，因此可以完全由民間資本來成立，一些商業銀行愿意參一點股，也未嘗不可，但不需要全資擁有。在我看來，貸款公司由商業銀行全資設立的規定，完全可以大大放寬。

　　很多國家的經驗證明，沒有一些硬約束，商業銀行是不愿意對農村金融有過多投入的。因此，美國制定了“社區再投資法”，它要求存款機構必須為其所在社區提供信貸支持，而且其中一部分必須貸給社區的中低收入人群。而泰國政府則要求商業銀行對農村的貸款要占總貸款的20%.中國在2005年的中央一號文件中也提出了類似的要求，但實踐證明，沒有硬性指標，這一措施很難落實。

　　農村金融要有比工商業貸款更高的利率

　　新京報：同東部沿海地區相比，很多試點地區的中小企業和市場還不太完善，另外規則似乎也不夠明朗，這是否是外資銀行遲遲不肯“下單”的一個主要原因？

　　湯敏：農村金融改革不能完全依賴境內的商業銀行，從市場化的角度來說，外資銀行更不可能來做這個事。

　　新京報：除了適度放寬對村鎮銀行發起人的要求之外，你認為《意見》的準入政策中還有哪些重要的方面需要完善？

　　湯敏：我認為另一個重要的問題是利率放開。國際經驗證明，農村金融成功與否與利率政策關系極大。農村金融數額小、成本高、風險大，因此要使農村金融機構能有人去投資，可持續發展下去，就一定要有比工商業貸款更高的利率。

　　而那種希望保護農民，為農民提供低息貸款的做法其實是好心做了壞事，反而害了農民，這和經濟適用房并不能解決老百姓住不上房子的難題是一個道理的。一方面，低息的農業貸款的受益者肯定都是農村中有錢有勢的富人；另一方面，低息讓金融機構活不下去，就很少有錢能流到農村去，農民只好借高利貸。

　　因為小額貸款讓農民借錢一般是做回報較高的副業，因此他們一般能承擔這個高利率。各國經驗都證明了，哪里放開了小額貸款的利率，哪里的正規金融活動就能順利地開展，農民也能得益。從中國人民銀行去年的試點來看，農村小額貸款利率完全可以在不高于基本利率4倍的范圍內放開。

　　還需要公益性的小額貸款機構

　　新京報：從農村金融試點的發展趨勢來看，監管部門是否有足夠的人力來應對這個挑戰？

　　湯敏：的確應該增加對農村金融的監管投入。幾年前，亞洲開發銀行對亞洲各國小額貸款的監管進行了深入的研究后，得出的結論是，對小額貸款組織一般不需要審慎監管，通過行業自律等就夠了。而對較大規模吸收貸款的小額貸款機構則要嚴格監管。應該看到，一旦農民與民間資本發動起來后，大量的社區信用組織會提出申請。監管當局要及時做好準備。必要時要迅速加大對試點地區的監管機構人力財力的投入。對此，有關部門應從人員配置到資金配置上采取更靈活的機制。

　　新京報：目前的金融試點中既有信用社、鄉鎮銀行，又有貸款公司，這種多元化的結構是否已經比較完整了？

　　湯敏：我認為還可以補充一塊，那就是公益性的小額貸款機構。盡管商業化農村金融機構在中國有很大的市場，但還是有部分貧困地區、部分貧困農民不可能得到商業金融的支持。雖然他們中的極貧困人群可以通過政府的農村低保系統來獲得幫助，但國際經驗證明，社會投資性的小額貸款組織能解決相當一大部分商業金融夠不著，而又不屬于低保范圍內的貧困人群問題。

　　社會投資性的小額貸款組織，是一部分企業家與公益群體運用商業操作的模式來運營的金融機構。與商業金融最大的不同在于，它不以利潤最大化為投資目標。但與公益性和慈善性的機構不同，它至少能回收成本，往往還能獲得社會平均利潤率。也只有這樣，這些機構才能吸引更多的投資，才能長期可持續發展。事實上，尤努斯教授的孟加拉鄉村銀行，就是典型的社會投資型農村金融機構，現在在很多國家，都有一大批運行非常健康的社會投資型農村金融機構。

　　發展農村金融不僅僅是銀行業的責任

　　新京報：按照銀監會的時間表，計劃2008年將試點范圍擴大到15個省（區）左右，那么試點考察重點和進一步擴大的時機是什么？

　　湯敏：試點主要是看看這種低門檻的機制在實際操作過程中有哪些潛在的風險和問題，看看民間資本的積極性以及監管部門的監管控制能力等。目前還不好說究竟在哪一個時間點上試點就能夠迅速發展下去，但魔鬼在細節中，只要把工作做細，我認為各種可能出現的風險都是可控的。

　　新京報：你剛才提到，如果農村金融試點初步成功，就可以把“準入政策”推廣到其他金融領域，具體的內容是什么？

　　湯敏：如果銀行也可以采取多元化、民營化、低門檻、嚴監管的政策，則保險業、證券業以及其他的一些金融行業是否也應該沿著這一思路來重新思考，重新設計自己的支農政策。

　　農村金融的發展絕不僅是銀行一個行業的責任。農民對農業保險有著巨大的需求，保險業是否也應該按這個思路給民間資本開拓新機會，證券業同樣可以為三農發展做出重大貢獻，事實上，國外發達國家證券業的相當重要部分，就是從對農業的服務中發展出來的。各個金融部門都應該根據農村發展的特點，設計出適合他們的產品來，與銀行業一起推動三農的發展。

　　本報記者 李媚玲 北京報道