“投資規模過大仍是主要問題之一。”在《經濟日報》承辦的中國建設社會主義新農村論壇上，國家統計局總經濟師姚景源對中國2006年宏觀經濟運行情況這樣評價。

　　而國土資源部正試圖進一步收緊對土地的管理。既為死守18億畝耕地，也為遏制地方政府高漲的投資熱情。在即將推行的審批新政中，各省國土部門在獲得了“省內調劑”彈性的同時，更要承擔相應的責任。

　　責任到省

　　在農歷新年到來之前，地方國土系統恐怕要適應一種新的工作方式了。他們所習慣的“分批次向國務院報批建設用地及農用地轉用”的工作流程，在2007年的1月22日壽終正寢。

　　改變他們工作方式的是一份由國土資源部下發的《關于調整報國務院批準城市建設用地審批方式有關問題的通知》（下稱《通知》）。自此以后，省級國土部門將按年度匯總“建設用地及農用地轉用”后，一次性報國務院批準，與此同時，他們還得到了夢寐以求多年的“省內調劑”的權力。

　　1月22日《通知》下發當晚，國土資源部利用司的一位官員對記者闡述了政策的核心。他告訴記者，核心權力沒有下放，仍在中央政府，而所謂“核心權力”即是農用地轉用以及征地的審批權。

　　真正稱得上是“放權”的，僅僅是對既有的城鎮建設用地，按照《通知》的精神，一年之內，省級政府有權對本省范圍內的已批準的城鎮建設用地規模進行調劑和調配，而此前，地方政府每一次的調整均須報國務院審批，這也恰恰是彼時國務院采用“分批次審批”方式的主要原因所在。

　　國土資源部耕保司司長潘明才告訴記者，過去的這種審批制度手續非常繁瑣，實際上把省級政府變成了“二傳手”，從而連帶出省級政府責任不明確的問題。“而且，這種程序上的繁瑣，往往造成地方政府在征地和農用地轉用時，為節省時間而‘先占地，再報批’。”潘明才說。

　　記者了解到，在《通知》下發第二天，國土資源部曾再度知會各省級國土主管部門一把手，明確了新程序啟用后，各級土地主管部門的責任和權力：國務院負責批準農用地轉用和征地，省級政府負責組織落實，城市政府具體實施。

　　“哪個環節出了問題，哪級政府的主要負責人就出來負責，尤其是省級政府。”前述利用司的官員對記者表示。按照他的說法，既然賦予了省級政府匯總以及調劑的權力，他們就必須承擔相應的責任，而這也正是省級政府報批的匯總材料同時抄送各土地督察局的原因所在，“尤其是農用地轉用”。他向記者強調。

　　遏止投資

　　2006年上半年，國務院駁回國土資源部制定的“‘十一五’期間土地利用總體規劃”。按照當時國務院提出的要求，國土資源部必須保證在2015年中國耕地的保有量不得低于18億畝，而此時的國土資源部還必須面對著“十一五”開局之年地方政府高漲的“上項目”熱情。

　　“當時土地督察制度的設計也進入了沖刺階段，有人提出來，如果還是分多次審批，那么督察的難度會加大，也缺乏連續性和一貫性，起不到作用。”一位接近國土資源部的知情人士告訴記者，而此時的用地審批程序改革研究也已進入攻堅階段，于是，出于發揮土地督察效率，并遏制地方政府占用耕地的綜合考慮，最終將建設用地報批程序調整為一年一次。

　　潘明才向記者表示，與調整前相比，國務院批準的城市建設用地增加了省級審核把關的環節，加大了省級政府的責任。顯然，看似放權的背后，國土資源部明松暗緊。

　　“我這里的征地沒有問題。”說這話的是北京經濟技術開發區管委會主任張伯旭。2007年，擺在他面前的是4050畝的征地工作，他告訴記者，作為國家級經濟技術開發區，他們的征地計劃，早在開發區被批準設立之初，就已經得到了國務院的批準，總共40平方公里，現在，他們不存在重新按年度向國務院報送審批的問題。

　　但非國家級的經濟技術開發區就沒有這么幸運了。山東省某開發區管委會的官員告訴記者，由于他所在的開發區是省級開發區，其整體規劃當時是由省政府批準，在此后農用地轉用以及征地審批權上收之后，該開發區內的征地一直是逐塊向國務院報批。“開發區的建設速度看來要慢下來了。”該官員感嘆道。

　　“由于當時是分批次審批的制度，一年有多次機會，所以可以根據預估的招商和上項目的情況，進行報批，基本上能夠滿足我們的需求，但現在我們就很難，一旦年初報少了，就沒有指標，報多了又批不下來。”一位國土官員不無憂慮地對記者說。

　　記者了解到，這樣的情況在地方相對普遍。一位曾參與土地利用規劃修編調研的專家告訴記者，很多省份都存在利用分批次審批“突擊批地”的情況：當地政府如果想上一個大項目需要土地，就會“報上來”，一旦項目過多，就形成突擊報批，如果總量在該省擁有的農用地轉用指標范圍內，且沒有其他問題，國務院沒有理由不批準。

　　這恰恰是中央政府進行宏觀調控以來，地方政府投資過熱仍未得到有效遏制的原因所在。而按照調整后的批地程序，中央政府可以通過控制審批地方農用地轉用、征地和建設用地的總量，從土地閘門的源頭上遏止地方政府上項目的熱情。或許上述省級開發區在用地層面遇到的桎梏，恰恰是中央政府愿意看到的。

　　背景鏈接

　　2006年上半年，按照國務院的精神，國土資源部就成立了專門的課題組，研究對建設用地審批程序的調整與改革，此次《通知》的主要內容，即來自這個課題組的研究成果。

　　不過，當時的情況卻超乎常規。該課題組由耕地保護司牽頭，土地利用司、規劃司、地籍司等有關司局配合。耕保司此時的“越位”或許足以解釋這次用地審批程序調整的真正意圖所在。