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六方會談前景http://www.sina.com.cn 2007年01月08日 16:36 21世紀經濟報道
文/張智新 新一輪朝核危機爆發后,朝美能夠重新回到六方會談的談判桌前,一個重要原因在于美國對朝政策的微妙調整。此輪六方會談盡管并未取得實質進展,但作為會談得以重啟的最關鍵因素,一方面,各方付出了艱辛努力,另一方面也面臨角色上的重新定位等問題。而經過此輪會談以后,朝核局勢將朝什么方向發展,既是六方關注和思考的重大課題,也是東亞乃至整個亞洲和國際社會普遍關注的焦點所在。 美國府院政策異同 年前,民主黨在美國國會中期選舉中大獲全勝,并于2007年1月4日重掌國會領導權。美國國會政黨輪替后,府院之間在朝政策取向上的差異,將對朝核問題乃至整個東亞局勢產生什么樣的影響,成為攸關六方會談成效以及整個朝核局勢發展演變的關鍵影響因素之一。 盡管民主黨執掌國會,但參眾兩院在對朝政策的總體目標上與布什政府并無本質沖突,甚至可以說是高度一致:現實目標是盡快有效地促使朝鮮“棄核”,中期或者說次優目標則是加速金正日政權崩潰,促使朝鮮“民主化”和對外開放,而根本目標或者最優目標,則是以當年兩德統一的方式實現半島統一,鞏固并擴大美國在半島的存在以及對東亞局勢的掌控力。 這一點,從國會舉行的首次朝核問題聽證會上得到初步印證。美國負責政治事務的副國務卿伯恩斯表示,美國目前對朝政策的目標是“促使朝鮮全面放棄核武器項目,并重返核不擴散條約和國際原子能機構。”對此,民主黨議員們并無批評,布拉德·舍曼還稱贊政府的做法說:“要讓那些想要擁有核武器的領導者下臺。布什總統阻止最惡劣的領導者擁有核武器是正確的。” 從目前來看,在對解決朝鮮問題的總體策略上,國會和政府方面都不主張訴諸武力,談判協商仍是解決朝核問題主導途徑。 但是,盡管美國府院間對朝政策目標基本一致,但對于如何達到目標,府院之間還是存在一些認識落差。 其一是對六方會談的成效評估不同。布什政府認為,達到上述目標的最好辦法就是采取所謂“雙軌道”政策,即在不放棄對朝施壓的同時,承認六方會談仍然是解決危機達到目標的現實途徑;而國會方面則對六方會談的成效表示嚴重懷疑。眾院國際關系委員會主席蘭托斯坦言:“除非布什政府在外交政策上嘗試新方式,否則六方會談將會再次出現令人失望的結果。” 其二在于是否贊成與朝鮮直接接觸。盡管輿論都普遍認為中期選舉后布什政府的新保守主義意識形態開始衰落,但是在對朝問題上,這仍然是維系其底線的指導思想,因而短期內不會直接與朝鮮談判達成協議,更不太可能結束其不許外交官訪朝的禁令。而民主黨主導的國會則更傾向于讓政府“嘗試新方式”,比如雙方直接對談,即“布什政府應授權給美國六方會談特使希爾,讓他在六方會談期間有權力就達成一個全面的、可核實的協議進行談判”。甚至讓希爾順訪平壤,以便向其展示美國的和平意圖。不過布什政府并未采納這些建議。 其三是對韓國角色期待的差異。盡管布什政府也希望韓國能在落實對朝制裁方面更有積極作為,甚至直接參與到PSI(即防擴散安全倡議)中來,但出于對盟友國內民意的理解,以及維系其美朝關系緩沖器作用的考慮,并不主張給韓國過大壓力。國會方面則對韓國的表現極為失望,強烈批評其在朝鮮核試后仍然堅持對朝援助,甚至有民主黨議員將美朝自由貿易協定同韓國對朝制裁聯系起來。 對于府院之間存在上述差異,布什政府當然不能視而不見,在可能的范圍內還需盡量回應,比如在軟化對朝態度,促進中韓加大對朝制裁壓力等方面都有所表現。但是,從如下幾個方面來看,未來美國對朝政策仍將由政府主導,國會很難改變布什對朝政策的主調。 首先,朝核問題在布什政府對外政策重要性方面次于伊拉克問題和伊朗核問題,而在國會方面的政策優先順序排列中,內政優先于外交,而外交也將著重關注讓民主黨重掌國會的伊拉克問題。例如,即將擔任參議院多數黨領袖的里德曾表示,2007年參議院的首要工作是聯邦政府預算,以及道德改革、提升最低工資和增加對干細胞研究的撥款,外交工作根本不在其列。 其次,布什政府因為中期選舉失利,勢必從伊拉克問題上吸取教訓,在對朝政策上將不再僵硬地秉持新保守主義的理念不放,民主黨主導的國會也會對此樂觀其成。在APEC河內峰會上,布什少有地正面評價朝鮮回到六方會談,并稱若朝放棄核武,則可商談經濟援助、安全保證和宣布韓戰正式結束,已顯示其對朝政策的軟化傾向。 當然,更為重要的是,雖然民主黨在國會內成為多數黨,但也并不具有絕對優勢,如果不與共和黨合作,恐怕很難順利通過任何議案。而且,對于國會通過的法案,總統還擁有否決權。這也使得國會不可能在對朝問題上過多掣肘。 而且,民主黨人對朝政策的建議,迄今都是在重溫克林頓時期的美好回憶,而朝鮮核試已打破了雙方當初的角色期待和目標籌碼,中日韓關系回暖、中朝關系微妙變動等因素也使朝核問題今非昔比,民主黨主導的國會在對朝政策方面也提不出更好的替代性方案,因而也只能和伊拉克問題一樣,批評多于建樹。 中國:三個角色如何統一? 作為一個應對核危機的多邊會談機制,六方會談是中國秉持和平解決地區爭端的一貫理念而通過不懈努力達成的,也是在沒有更好選擇的情勢下次優選擇。但是,這一多邊會談機制具有太多不確定性:其一,它是臨時性機制而非穩定的制度化機制;其二,決定其成效的核心利益方是朝美,朝美對談的潛在可能性是這一機制可替代或者虛化的關鍵因素;其三,會談各方角色定位和目標定位的巨大落差更導致其不確定性。 在此背景下,中國作為六方會談的發起方、承辦方和一貫的堅持者,更面臨著會談角色定位的選擇。首先,作為核威脅的表面上的間接承受國和實際上的直接承受國之一,中國當然是朝核危機的核心利益方。從理論上看,無論從作為會談的發起方來說,還是從現實地緣安全利益角度考慮,中國都應該是六方會談的主導者。 在去年10月8日朝鮮核試爆以前,因為核威脅還不是迫在眉睫,中國在六方會談中一直將自己的核心利益方角色置于爭端斡旋者角色之下,而在此過程中,對于追求主導者角色身份還只是在摸索嘗試,這樣的選擇的確有其現實考量。 但現在的情勢與以前歷次六方會談迥異:一者朝鮮核試驗既顛覆了六方會談的合法性前提,更挑戰了中國國家安全核心利益;二者中美關系的在各自的全球戰略定位中日趨理性和提升,其機制化程度也有了顯著進步;三者中日關系開始回暖,但仍然亟需理性定位、良性互動的契機。 慮及上述因素,中國在六方會談中就不能再僅僅局限于斡旋者,更應該凸現在其中的關鍵利益方身份,促使各方都進一步認識到解決朝核問題對中國的關鍵意義,凸現中國解決問題的誠意和緊迫感。 那么,在新一輪六方會談中的戰略目標應該是什么呢? 我認為,從理論上說,朝鮮完全放棄核計劃、美國宣布停戰并給予朝方一定援助,雙方達成和平協議,而日朝間結束敵對狀態,韓俄及中國繼續開展對朝人道主義援助,應該是中國的最優目標。 次優目標則是,朝鮮承諾停止繼續核試驗、保證不致核擴散,美方部分滿足朝方要求結束金融制裁,日朝間繼續留在六方會談框架內,中韓俄繼續為促進半島無核化進行努力;或者朝美能夠進行雙邊對談,日韓和中俄則作為斡旋方繼續雙邊和多邊磋商。 而底線目標應該使各方雖然不能達到各自要求,但仍然留在會談框架內,繼續下一輪雙邊和多邊磋商。最不理想的結果則是朝美不歡而散,朝核問題繼續陷入僵局。 東北亞安全機制的可能? 從目前跡象來看,美方因為府院格局變化、伊拉克問題以及整個中東局勢牽制,在朝核問題上的態度較之以前已經大為軟化,為威逼利誘朝方棄核可能愿意付出一定對價;而朝鮮眼見六方會談的另外五國承認其“擁核”地位的可能性很小,尤其是中方和俄方的勸說,也有可能以有限放棄核計劃,來換取美方停止軍事敵視、結束金融制裁以及一定的物質援助。日本試圖將人質問題同朝方放棄核計劃解決捆綁解決,似乎不太容易實現,因為日本沒有準備付出相應的對價。而六方會談后仍舊保持耐心,繼續同意通過這一會談機制解決問題、協調立場,也應該可以持樂觀態度。因此,通過這一輪會談雖不能達到最優目標,但是達到次優目標的可能性還是很大的。 頗具不確定性的六方會談還需進一步加以機制化和制度化,通過在談判中運用高超的合縱連橫藝術,一方面繼續賦予這一機制以決絕朝核問題的合法性,另一方面促使各方提升對這一機制的定位,使其功能從單純解決朝核問題發展到全方位磋商談判朝鮮半島和平穩定以及整個東北亞安全局勢,為將其最終演進為類似東亞安全會議的地區安全機制而打下前期基礎并創造良好輿論氛圍。 (作者系首都經貿大學副教授、博士)
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