國土督察制度劍指濫用土地

　　

盤點2006年中國經濟領域制度建設，督察制度是一個不可忽視的詞。環保、土地督察在這一年得到穩步推進，2006年歲末傳來的消息是：土地督察制度的管理框架基本形成。這一制度產生的背景、意義和有待完善之處，已成為大家所關心的話題。

　　事件回顧：2006年7月13日，《國務院辦公廳關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》出臺。《通知》規定：設立國家土地總督察及其辦公室，國務院授權國土資源部代表國務院對各省、自治區、直轄市，以及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況進行監督檢查；由國土資源部向地方派駐北京、沈陽、上海、南京、濟南、廣州、武漢、成都、西安等9個國家土地督察局，負責對其督察范圍內地方人民政府土地利用和管理情況進行監督檢查，不改變、不取代地方人民政府及其土地主管部門的行政許可、行政處罰等管理職權；國家土地督察行政編制360名，所需經費列入中央財政預算，國家土地督察局的人員實行異地任職，定期交流。

　　不久前，國家土地督察九大地方局負責人集體亮相，預示著土地督察制度管理構架已經基本形成，局長們表示，用好國家賦予的“提出糾正意見”、“提出整改意見”、“責令限期整改和暫停用地審批”的三道令牌，嚴格土地管理、震懾違法濫占亂用土地。

　　土地調控六大重點

　　《21世紀經濟報道》的一則報道說，國土資源部部長孫文盛指出，“在未來的工作中，新設立的土地督察局，可能將要求在每個季度就轄區內的土地督察情況匯總上報國務院。”國土資源部明確了2007年土地管理和調控政策的六大重點，具體包括：1.嚴格落實土地管理和耕地保護責任制；2.大力推進節約集約用地；3.更加注重發揮經濟手段的作用；4.嚴格控制低價出讓工業用地；5.繼續嚴格土地審批和供應管理；6.切實維護被征地農民利益。

　　加強土地調控的一劑猛藥

　　《中國房地產報》的一則報道說，九大土地督察局的設立，一個重要的背景就是“中央政策與地方落實的脫節，早已成為土地管理中一大問題。”國家發改委土地區域研究所副所長肖金成直言。

　　相關統計數據顯示，全國每年發生的土地違法案件都在上萬件，全國各級主管部門查處的違法案件也都在上萬件。其中，1999年新的《土地管理法》實施以來，地方政府違法用地的案件占土地出讓宗數的比例將近20%，涉及土地面積達到60%。

　　肖金成表示，九大土地督察局的設立是中央嚴控土地的又一信號，也是遏制工業用地過度擴張、加強土地調控的一劑猛藥。“今年5月以來，國土資源部就提出，目前在我國土地供應總量增長中，工業用地增長幅度比較大，工業用地實行‘招拍掛’，對于嚴把土地‘閘門’具有十分重要的意義”。

　　“這等于對工業用地增加了一道關口。”對此，中國國土資源經濟研究院一位專家指出，土地督察活動不僅有利于制定土地利用總體規劃，對土地利用年度計劃也會起到引導作用。

　　“央地博弈”催生變革

　　《瞭望》周刊載文指出，2006年尤為頻密的督察和垂直管理體系建設，表明中國督察制度和督察體系建設開始進入加速推進階段。其背后，則是暗潮涌動的央地關系博弈。

　　經濟學家常修澤教授告訴《瞭望》新聞周刊，在十六屆六中全會的決定中有兩處提到中央與地方關系的問題，一處是“要進一步明確中央和地方的事權，健全財力與事權相匹配的財稅體制”；另一處是強調“完善中央和地方共享稅的分成辦法，加大轉移支付的力度”。這兩點雖不可能涵蓋央地關系的內容，但卻從如何促進基本公共服務均等化的角度提出了新的思考。

　　對此，中國(海南)改革發展研究院執行院長遲福林認為，近幾年來，中國政府對基本公共服務的投入力度很大。但從總的情況來看，目前中央與地方的關系，仍以經濟總量為導向，要從根本上協調二者關系，必須通過結構性改革，使中央與地方關系向“以基本公共服務均等化為重點”方向轉變。

　　在遲福林看來，中國基本公共服務的非均等化有多方面的原因，比如區域經濟發展水平差異、城鄉分割的二元結構等，其中重要的原因在于，中央與地方在公共服務領域的分工不合理，由此造成不同地區政府公共服務職責和供給能力的差距。

　　解決之道，一方面要使政府的公共服務職責與能力相對稱；另一方面，需要按照基本公共服務均等化的要求，完善公共財政制度。還需把完善轉移支付制度作為下一步調整中央地方關系的重點。這樣，既可以抓住中央地方關系的主要矛盾，又可在統籌城鄉和區域協調發展方面有所作為。

　　“欽差”是必要的制度補丁

　　《中國青年報》發表署名“亦菲”的文章說，“欽差”之所以有威力，在于他們只對中央政府負責，沒有地方關系；“欽差”又操“生殺大權”，敢于正視也敢于處理問題，對某些無視中央政策、無視法律的問題，可以繞開地方徑直呈報中央政府。

　　當然，監督充分制度化的社會是不需要“欽差”的，“欽差”是上下監督斷裂的產物，但在監督充分制度化之前，滿天飛的“欽差”是一種必要的制度補丁。

　　督察有助厘清市場真相

　　《華夏時報》的一篇文章說，過去在地方政府強大的政績驅動力下，多方面為地方政府控制的國土資源監察部門無論從級別還是手段上，都很難形成有效監督，甚至在很多時候淪為地方政府非理性行政意志的先鋒官。這一監管缺口，至少要為土地市場中的種種亂象擔負一定的技術責任。現在，有一種流行觀點認為，許多部門的事權財權上收并非提高執政水平的可依賴方法。這種觀點固然在理論上有一定意義，但對于現實操作卻不能提供建設性幫助———在許多時候，“頭疼醫頭，腳疼醫腳”就是行政責任的組成部分。如果說制度建設需要從長計議、仔細度量的話，治理顯性問題需要政府快速而敏捷地應對。上收國土督察權正是針對土地市場亂象的一種積極舉措。

　　尋求治本的治理模式

　　《中國經濟時報》發表王亦白的文章說，應當承認，督察制畢竟只是在承認既有中央政策法規合理性與相應權力格局下的應對措施，只是直面當下的次優選擇方案。當然，在治本之策不能很快鼎定的情形下，我們需要督察制的治標來“徐為之圖”。何以“督察”只能治標，只是次優？根本在于督察制依然屬于單向度的治理思維，實際上，監管的成敗不光取決于監管的力度，還同被監管方的態度息息相關。地方政府敢于違法違規有其深刻的利益驅動，面對中央督察并不會束手就擒，督察制遏制了有關官員的實際利益，很可能招致地方政府的頑強抵抗或者暗渡陳倉。再加以督察作為一種自上而下的威權監管機制，實際操作中面對頻繁的違法案件或隨時可能發生的各類違法，難免力不從心、鞭長莫及。

　　我們需要透過督察制來反思中央與地方權力和責任的應有格局，從而找到治理的有效路徑。如前所述，督察制所針對的是地方的“對策”而非地方真正的利益。如果說一些地方的“對策”在犧牲公共利益的話，最直接的受害者就是當地民眾，相應地，將各級政府置于人民群眾監督的汪洋大海之中，讓他們基于利益進行監督才是解決問題的根本，在成效上也才不會造成“掛一漏萬”。因此，在現行的單一制國家結構格局下，厘清中央與地方各級政府之間的責權利關系，真正建立起民主監督機制，并配合以切實可行的制度安排予以保障，這才是治本之策。

　　國家監管變革破冰

　　《中國經營報》的一則報道說，多數專家贊同中央督察制度會短期內提高監管效率，但他們更關心督察制度長期效果和國家監管制度的后續變革。

　　“我承認中央督察制度會提高政府的監管效率，但如果國家的監管體系和制度不作根本的改革，我擔心這種督察制度的長期效果。如果中央督察人員被地方收買了怎么辦？”社科院工業經濟研究所研究員余暉說。“在地方政府執行不力的情況下，中央督察制度是一種權宜之計。實際上就是自上而下進行督察約束，是一種‘內生’模式。因為是‘人管’，而不是‘法管’，如果操作不嚴密，將會形成一系列新的監管成本和監管腐敗。”中國改革基金會公共政策研究所副所長夏業良說。

　　夏業良建議，應建立一批獨立第三方監管主體。中國的監管體系以行政為主體，缺少了獨立第三方監管主體，如NGO民間組織、律師、

會計師事務所的監督。由于這一主體的缺失，造成了普通民眾在國家監管體系的位置弱化。