從“為農民服務”到“農民自己的銀行”

　　從“為農民服務”到“農民自己的銀行”

　　———專訪廣東金融學院中國金融轉型與發展研究中心主任陸磊

　　□本報記者胡天舒

　　陸磊認為，解決農村金融問題的核心并不在于如何動員現有的金融機構“為農民服務”，而在于如何設計某種新機制———包括準入機制和監管機制，來推動真正的“農民自己的銀行”的興起

　　成功運作了孟加拉鄉村銀行，還獲得2006年諾貝爾和平獎，經濟學家尤努斯取得的成就和榮譽對中國農村金融改革的設計者構成了極大的心理沖擊。“面向窮人”的農村金融體系設計思路在學界很快流行起來。

　　中國金融高層也很快做出了反應，2006年12月21日，中國銀監會發布《關于調整放寬農村地區銀行業機構準入政策、更好支持社會主義新農村建設的若干意見》。開篇就針對我國農村地區銀行業長期存在著“網點覆蓋率低”、“金融供給不充分”、“競爭不充分”三大問題，開出了降低準入門檻、強化監管約束的藥方。

　　銀監會出臺的這項政策是一個積極跡象，意味著農村金融體系真正向農戶靠攏的開始。但是，“準入門檻降低”涉及的對象主要是商業性銀行機構，基于當前的盈利性和安全性監管要求，這將很難在事實上保證其金融服務真正面向農戶。

　　金融交易畢竟不同于財政扶貧，為了避免對政策扶持的過度依賴，一個面向窮人的金融體系如果交給窮人自己辦，是否會取得更好的效果呢？同時，為推動貧困階層的富裕化，農村金融體系是只面向窮人開放還是面向所有農戶開放？

　　本報記者就新意見的出臺以及農村金融機構等問題專訪了廣東金融學院中國金融轉型與發展研究中心主任、研究員陸磊。陸磊認為，問題的核心并不在于如何動員現有的金融機構“為農民服務”，而在于如何設計某種制度———包括準入機制和監管機制，推動真正的“農民自己的銀行”的興起。

　　為什么要面向所有農戶

　　記者：當前的農村金融體制是一個什么狀態？

　　陸磊：目前的農村金融體制還是在強調為“農業、農民和農村經濟服務”。著眼于純農業的農村金融往往立足于發展以農戶為單位的小額信用貸款。而一旦以農戶為單位，金融機構的現實操作必然直接面臨一個悖論：農戶不一定從事農業，其金融需求更多地存在于非農行業，如運輸、農產品加工、辦微小型經濟實體以及外出打工，那么金融機構是支持傳統農業還是支持從事非農業的農戶就成為一個麻煩的選擇。

　　記者：那么金融機構如何解決這個悖論呢？

　　陸磊：農村金融機構往往采取籠統的“涉農貸款”、來表達對農村經濟的支持。但是，什么是農村經濟又是一個缺乏定義的概念。目前，資金配置主要地存在于縣域的城鎮地區而不是傳統意義上的農業地帶。我們可以看到，在“涉農”貸款上，總量的增長是毋庸置疑的；但是“涉農”貸款的主體卻是由涉及農村經濟的非農業貸款構成，真正為務農所提供的資金支持十分有限。

　　記者：我國的農村正在經歷幾千年來速度最快的變化，這些變化是不是提醒農村金融政策的制定者們要對政策做出相應調整？

　　陸磊：中國的農村地區已經出現了四類經濟增長模式的分化：一是發達地區農村的城市化；二是部分發達和中部地區的農業產業化；三是大量中西部地區的有競爭力的勞動力輸出而保留少量必要勞動力在本鄉本土從事農業；四是貧困地區的傳統農業維持簡單再生產。這些情況的出現，確實要求政策做出相應改變。

　　記者：因此農村金融機構面向所有農戶也是基于農村的這些變化？

　　陸磊：現在我們論及“三農”時會發現，農村經濟已經出現城市化、農業產業化和傳統農業三種格局，惟一不變的是“農民”的概念，只要其還依法擁有承包地和宅基地，只要其家庭主體結構依然位于縣以下鄉村，則其必然按照不同于城市居民的生產模式和收益模式組織要素、獲得產出。因此，面向所有農戶的農村金融機構是相對合理的安排。

　　記者：意見里就提到鼓勵各類資本設立為“當地農戶”提供金融服務的村鎮銀行，這與你提出的農村金融機構面向所有農戶有何不同？

　　陸磊：真正的社區性合作金融組織應該是具有類似或關聯生產模式的農戶共同發起、擁有和管理的金融組織。我的意思是，在一個行政區劃內可以存在多個社區銀行，同一個社區銀行也可以因農民產業鏈、交易鏈的延伸而跨地區提供金融服務，比如向農產品的異地收購商提供金融服務。因此，農村金融體系不應是純粹的“當地”概念，也不應是“一村一鎮一家”的概念，而是“相似人群”的概念，否則合作很難形成。這是以往合作金融制度失敗的基本原因，也是當前重振農村金融必須吸取的教訓。

　　“為農民服務”和“盈利需求”之間的矛盾

　　記者：政策制定者一直鼓勵商業性金融機構“面向農民”，但問題是，商業性金融組織總是有盈利動機，他們對農戶的服務必然是有所選擇的。這個矛盾如何解決？

　　陸磊：農村優質企業、規模經營的大農戶必然是此類機構的重點選擇對象。如果新設立的村鎮銀行按照原有信用社經營管理模式操作，這將加劇而不是彌合農村地區的貧富差距。

　　商業性金融資源具有競爭和排他的特點，可以想象，尤努斯的赤貧階層貸款在商業金融的層面是不可能得以操作的。于是，面向農民變成了“面向部分農民”———這是當前農村金融發展的病根。

　　改變這種狀況的方法就是允許農戶自愿、自發合作，真正建立屬于不同農民階層的合作金融組織。這樣子就可以實現農民自己的金融機構面向所有農民。

　　記者：任何制度設計都必須從需求出發，我們10多年的農村金融改革探索在這方面有哪些值得總結的教訓？

　　陸磊：有兩點制度性教訓值得深入反思：一是商業性金融機構也試圖面向農民增加貸款投入，但投入流向出現結構性偏差，以往是在地方主導下流向鄉鎮企業，導致農村合作基金會和農信社的經營失敗，當前可能造成流向大農戶和大規模農村企業，導致期望中的普惠制變為少數人群和企業的獨惠制。二是商業性金融機構在盈利需求下，干脆不把在農村地區獲得存款再返回農村，而是投向城市地區。其結果是，要么金融資源變成可濫用的公共產品，并伴隨巨額財務損失；要么金融資源流出農村。因此，改“面向農民”為“農民自有”是農村金融發展的惟一出路，這是因為，沒有人比農戶自身更了解自己的金融需求，也沒有人會濫用自己的資產。

　　記者：就發展中國家來看，中國農村地區的金融機構網點覆蓋率已經居于世界領先水平，這是不是說明我們的農村金融已經取得不錯的成績？

　　陸磊：金融機構網點的存在對農村而言有時甚至是壞事———如果這些機構只存不貸的話。所以這次意見從兩個方面進行了規范：一是商業銀行和農村合作銀行可設立“專營貸款業務的”子公司；二是農村金融機構貸款應主要用于當地，確有富余才可存放同業或購買國債、政策性金融債。但是，假設不存在其他相應配套措施，最后根據意見要求進入農村地區的往往是村鎮銀行，則其貸款很可能向某些特色產業集中，并不能覆蓋絕大多數小農戶和部分亟待金融投入的經營型大農戶。

　　鑒于這樣的預期，我認為農村金融資源的保有率是檢驗農村金融績效的惟一標準。

　　記者：什么是農村金融資源的保有率？

　　陸磊：所謂保有率，是指來自農戶的存款在多大程度上運用于農戶。這一標準與商業性金融并不完全相容。我認為要提高農村金融資源的保有率，不使設在農村地區的金融機構反而成為“抽血機”，應該要考慮從三個方面入手。首先建立社區性的合作金融組織是基本的手段；第二必須把只貸不存的專業性小額信貸機構或信貸公司作為重要的輔助形式；第三還必須設立專業性小額信貸保險公司來分散風險。

　　光是依靠對現有金融機構的改造很難真正起到“錢”來自農戶、用于農戶的作用，必須輔以新設的金融機構，才可能改變農村地區貸款／存款比率持續下降的局面。

　　什么是“真”“偽”農村金融機構

　　記者：回到一個根本性的問題：是不是名稱中帶有“農業”或“農村”的就是真正的農村金融機構？

　　陸磊：這是一個看似簡單但從未真正搞清楚的問題。并非在農村地區擁有網點就是農村金融機構。在經濟轉軌和持續發展進程中，一些地區的農村商業銀行或合作銀行已經完全演變為城市金融組織，這讓我們的政策支持體系變得目標模糊。

　　比如，考慮在農村地區增加信貸資金投入，但依靠的是商業性金融組織。于是，整個博弈過程幾乎必然如下：一是商業性金融在不存在風險補貼的前提下不增加投入；二是投入增加但要求直接的資金補貼(如利差政策、準備金政策、營運資金政策優惠)或間接的失之東隅，收之桑榆性的補貼。

　　記者：是否存在不需要補貼而能增加農村金融供給的制度安排？

　　陸磊：欠發達國家和工業化國家的金融實踐已經證明，真正的農村金融機構是可以做到的。不過并非所有開展面向農村的金融業務的機構就能稱得上是農村金融機構。比如郵政儲匯或商業銀行在月初、年末忙于農民工匯款，商業銀行在縣域開展面向優質客戶的信貸、結算、票據甚至國際業務，他們開展的這些業務確實滿足了農村的部分金融需求，但是這些業務在本質上與商業銀行開展的與城市居民和企業的金融交易并無二致。

　　記者：那么真正的農村金融機構需要具備哪些條件呢？

　　陸磊：一是“農民參與機構管理”；二是“機構參與農民決策”。農村金融的真實發展必須以真實農村金融組織的建設為前提。這一建設的前提是真正降低準入門檻，不是向目前已有的金融機構開放，而是向農民開放。

　　記者：中國銀監會出臺的意見給真正的農村金融機構提出了很多新的界定，是不是我們可以期待像孟加拉鄉村銀行的成功試驗一樣，農民也可以建設自己的銀行？

　　陸磊：意見的出臺是農村金融改革的一項重大舉措，標志著農村金融改革將進入一個新階段。從改革的方法論出發，農村金融發展已經到了從農村金融需求出發設計體系，把面向農民的銀行推進到建設農民自己的銀行的歷史時期，其間我們還將遭遇一系列可預見和不可預見的困難，但只有擺脫在既有的金融體系存量范圍內打轉的怪圈，真正向農民而不僅僅是金融機構降低門檻，農村金融才可能走出一條中國式的新路徑。

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　　放低農村金融機構的準入門檻是可喜的一步，但這可能還永遠不夠Phototex／圖