積極財(cái)政政策在取得一定成效的同時(shí)，也帶來(lái)諸多問(wèn)題。特別是國(guó)債資金作為高度集中的計(jì)劃投資體制，采取投資項(xiàng)目由地方、下級(jí)層層申報(bào)，中央、上級(jí)層層審批，銀行配套貸款、地方配套安排的運(yùn)作模式。其實(shí)質(zhì)是政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)的“體制復(fù)歸”，也在不知不覺(jué)中重新步入了“審批經(jīng)濟(jì)”的“怪圈”，進(jìn)一步加速了“跑步進(jìn)京”的程度。

　　■王振宇

　　自2003年下半年國(guó)家開(kāi)始實(shí)施宏觀(guān)調(diào)控以來(lái)，連續(xù)密集運(yùn)用緊縮“銀根”、“地根”和政府管制等手段，似乎收效甚微，難以抑制經(jīng)濟(jì)過(guò)“熱”問(wèn)題。今年上半年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度為10．9％，前三季度為10．7％，這一高速增長(zhǎng)的背后是大量固定資產(chǎn)投資、資源消耗和環(huán)境污染。誠(chéng)然，造成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)熱是諸多因素綜合作用的結(jié)果，但筆者認(rèn)為，財(cái)政政策“擴(kuò)張”效應(yīng)、財(cái)政體制“先天不足”等，也是影響經(jīng)濟(jì)過(guò)“熱”的重要因素。

　　一、經(jīng)濟(jì)過(guò)“熱”：財(cái)政政策“擴(kuò)張”的延續(xù)與作用“慣性”的傳導(dǎo)

　　1998年，為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)的沖擊，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施以增發(fā)國(guó)債為主要內(nèi)容的擴(kuò)張性財(cái)政政策。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年－2004年7年中，累計(jì)發(fā)放國(guó)債資金9100億元（見(jiàn)表1），按1∶5的投資帶動(dòng)比例估算，拉動(dòng)投資總規(guī)模4．6萬(wàn)億元，每年拉動(dòng)ＧＤＰ增長(zhǎng)約2個(gè)百分點(diǎn)。積極財(cái)政政策在取得一定成效的同時(shí)，也帶來(lái)諸多問(wèn)題。特別是國(guó)債資金作為高度集中的計(jì)劃投資體制，采取投資項(xiàng)目由地方、下級(jí)層層申報(bào)，中央、上級(jí)層層審批，銀行配套貸款、地方配套安排的運(yùn)作模式。其實(shí)質(zhì)是政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)的“體制復(fù)歸”，也在不知不覺(jué)中重新步入了“審批經(jīng)濟(jì)”的“怪圈”，進(jìn)一步加速了“跑步進(jìn)京”的程度。在部門(mén)利益“驅(qū)使”和地方政府“政績(jī)工程”、“干部經(jīng)濟(jì)”等共同作用下，積極財(cái)政政策背離了實(shí)施“初衷”，違背了國(guó)際通行規(guī)則，原本兩三年結(jié)束的“短期化”政策卻變?yōu)椤伴L(zhǎng)期化”行為。時(shí)至今日，經(jīng)濟(jì)過(guò)“熱”難以“冷卻”的重要原因，一是財(cái)政政策“擴(kuò)張”的繼續(xù)，二是財(cái)政政策“穩(wěn)健”的“時(shí)滯”。

　　2005年，財(cái)政政策由積極轉(zhuǎn)向穩(wěn)健，但從實(shí)際情況看，國(guó)債投資并未因此而減少，加上上年滾存的資金，2005年－2006年國(guó)債投資規(guī)模仍然為1100億元和800億元，跟前7年沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，依靠國(guó)債的“投資拉動(dòng)”仍在

中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中占有一席之地。2004年－2005年我國(guó)投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)水平高達(dá)44．1％和48．6％，而消費(fèi)僅為39．4％和36．8％。從某種意義上來(lái)理解，說(shuō)明整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行陷入了一種“高投入—低消費(fèi)—生產(chǎn)過(guò)剩—再高投入—更加消費(fèi)不足”的惡性循環(huán)，若任其“自由”、“放任”下去，勢(shì)必危害經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。

　　二、經(jīng)濟(jì)過(guò)“熱”：現(xiàn)行財(cái)政體制“先天不足”的顯性化

　　1994年開(kāi)始實(shí)施的分稅制財(cái)政體制，經(jīng)過(guò)十多年的實(shí)踐運(yùn)行，較好地實(shí)現(xiàn)了增強(qiáng)中央政府財(cái)政

宏觀(guān)調(diào)控能力的初衷。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中央財(cái)政收入占全國(guó)的比重�煵缓瑐鶆�(wù)，由１９９３年的２２％提升到２００５年的５３％，平均提升幅度在２５個(gè)點(diǎn)以上�熞�(jiàn)表２。受種種因素的制約，１９９４年分稅制財(cái)政體制改革，選擇了“漸進(jìn)式”改革路徑：“基數(shù)＋增長(zhǎng)”的模式，即實(shí)行“增量”改革道路，充分考慮下一級(jí)政府當(dāng)期“既得”利益，這一做法廣泛運(yùn)用于日后的所有財(cái)稅改革。從表面上看，改革得以順利推進(jìn)，甚至取得了巨大成功，但過(guò)多“基數(shù)＋增長(zhǎng)”改革措施的采用，也在深層次回避了改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要矛盾，致使部分改革流于某種“簡(jiǎn)單形式”上的轉(zhuǎn)換。從目前的情況看，當(dāng)初那種缺乏制度創(chuàng)新、機(jī)制建構(gòu)的改革，為日后下一級(jí)政府進(jìn)入保“基數(shù)”大戰(zhàn)，進(jìn)入投資“沖動(dòng)”狀態(tài)，進(jìn)而引起經(jīng)濟(jì)過(guò)“熱”埋下了“伏筆”。

　　在“壓力型”財(cái)政體制下，更高一級(jí)政府可以通過(guò)各種財(cái)政管制手段，向上集中財(cái)權(quán)、財(cái)力，向下下放事權(quán)、支出責(zé)任，其結(jié)果就形成政府財(cái)力資源在５級(jí)政府縱向分配上的不均衡，出現(xiàn)了財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)的不匹配。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深化和非稅收入管理的規(guī)范，基層政府向農(nóng)民、企業(yè)“轉(zhuǎn)嫁”負(fù)擔(dān)的環(huán)境條件發(fā)生了根本性變化，于是長(zhǎng)期累存的基層財(cái)政困難問(wèn)題、地方政府債務(wù)問(wèn)題開(kāi)始“顯性”。２００５年全國(guó)赤字縣�熓羞_(dá)５５６個(gè)，赤字面２７．５％，赤字額１２７．４億元。地方政府債務(wù)也是一組難以估算的“天文數(shù)字”。

　　按現(xiàn)行財(cái)政體制，下一級(jí)政府上一年度財(cái)政收入“基數(shù)”成為“硬杠子”，必須千方百計(jì)完成，否則就要扣減體制性財(cái)力�熞话惚憩F(xiàn)為稅收返還，影響“既得”利益。分稅制改革初期，由于下一級(jí)政府存有一定數(shù)量的“機(jī)動(dòng)”財(cái)力�煛凹业住保�“基數(shù)”問(wèn)題尚處“隱性”。但隨著時(shí)間推移，“基數(shù)”也在滾“雪球”，一年比一年大，隨之“顯性”化。１９９５年，中央對(duì)地方的稅收返還�煛皟啥悺睘椋保福叮穬|元，到２００５年稅收返還�煛皟啥悺薄⑺�得稅增加到３７５７億元。巨額的稅收返還同時(shí)代表著地方政府財(cái)政收入“基數(shù)”的同步增加。

　　從現(xiàn)實(shí)的情況看，地方政府完成上年“基數(shù)”，一個(gè)渠道是依靠發(fā)展經(jīng)濟(jì)，另一個(gè)渠道就是弄虛作假�熇�稅、買(mǎi)稅、寅吃卯糧、“先征后返”。近些年來(lái)，隨著公共財(cái)政理念的提出，政府公共服務(wù)領(lǐng)域和范圍發(fā)生了變化，政府財(cái)政支出在“瓦格納法則”作用下逐年攀升。２００５年，全國(guó)財(cái)政支出總量達(dá)到３．４萬(wàn)億元，是１９９３年０．５萬(wàn)億元的６．８倍。對(duì)地方政府而言，確保穩(wěn)定、改革與發(fā)展的支出壓力更大，２００５年地方財(cái)政支出總量是１９９３年的８．３倍。也就是說(shuō)，地方政府特別是基層政府和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，基本上陷入了“基數(shù)＋增長(zhǎng)”的體制“陷阱”，一方面不擇手段地為完成收入“基數(shù)”而戰(zhàn)，另一方面為滿(mǎn)足不斷擴(kuò)大的支出需要而拼命“增長(zhǎng)”�煆闹蟹窒砦⒉蛔愕赖脑隽控�(cái)力。

　　研究表明，稅收收入同經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈強(qiáng)正相關(guān)關(guān)系。受技術(shù)、資本、人力資本、資源稟賦和市場(chǎng)供需等要素的影響，要確保一個(gè)地區(qū)持續(xù)、穩(wěn)定、健康、快速增長(zhǎng)是經(jīng)濟(jì)學(xué)的“歌德巴赫猜想”。這樣，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“有限性”與財(cái)政收入增長(zhǎng)需求“無(wú)限性”之間就存在著矛盾。財(cái)政體制“基數(shù)”問(wèn)題這種“捆綁”效應(yīng)的存在，就使得地方政府必須不遺余力地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，目前尚存的比較優(yōu)勢(shì)只有不惜提供低廉的土地、過(guò)度開(kāi)采資源、犧牲生態(tài)環(huán)境、讓渡稅收�煻愂辗颠�——步入了一種無(wú)奈的“次優(yōu)”選擇。由于這一運(yùn)行機(jī)制的普遍存在，也就難以從根本上遏制地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)“沖動(dòng)”問(wèn)題。所以，從上述分析中可以得出這樣的判斷：財(cái)政體制設(shè)計(jì)上的“基數(shù)＋增長(zhǎng)”的激勵(lì)效應(yīng)，正隨著時(shí)間的推移而弱化，并逐漸演變?yōu)椤柏?fù)”激勵(lì)，產(chǎn)生“負(fù)”效應(yīng)，是造成我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)過(guò)“熱”的重要“誘因”。

　　三、改進(jìn)取向：五點(diǎn)建議

　　財(cái)政是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的綜合反映，“相機(jī)抉擇”運(yùn)行財(cái)政政策工具，科學(xué)設(shè)計(jì)政府間財(cái)政關(guān)系，有效遏制固定資產(chǎn)投資過(guò)快增長(zhǎng)，“燙平”經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的“波折”，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的重要體現(xiàn)。

　　首先，大幅壓縮國(guó)債投資規(guī)模，真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策由“積極”向“穩(wěn)健”的轉(zhuǎn)換，必要時(shí)實(shí)行“緊縮”的財(cái)政政策，切實(shí)將財(cái)政支出規(guī)模和水平控制在初級(jí)階段各級(jí)政府尚能“承受”范圍之內(nèi)，杜絕任何形式、不顧可能的盲目攀比財(cái)政支出的行為。

　　其次，深化政府投融資體制改革，賦予地方政府必要的融資權(quán)，積極穩(wěn)妥構(gòu)建融資平臺(tái)，盡快走出對(duì)國(guó)債投資的過(guò)分“依賴(lài)”。同時(shí)，積極推進(jìn)新一輪稅制改革，盡快完善

增值稅“轉(zhuǎn)型”方案，加快統(tǒng)一內(nèi)、外資企業(yè)所得稅改革步伐，優(yōu)化各類(lèi)經(jīng)濟(jì)主體健康成長(zhǎng)的環(huán)境條件，培育企業(yè)的市場(chǎng)主體地位。

　　第三，按照“有所為，有所不為”的要求，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，糾正政府角色錯(cuò)位。

　　第四，遵循“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)——社會(huì)公共需要——政府職能——財(cái)政支出——財(cái)政收入”的基本邏輯，改變現(xiàn)行的“以收定支”財(cái)政觀(guān)，逐步過(guò)渡到“以支定收”，徹底打破收入“基數(shù)”問(wèn)題。

　　第五，按照事權(quán)與財(cái)力相匹配的原則，重構(gòu)政府間財(cái)政關(guān)系，不斷完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

　　（作者單位：遼寧省財(cái)政科學(xué)研究所）

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