10月26日，黑龍江省哈爾濱市510戶居民拿到廉租房鑰匙。今年，哈爾濱市政府籌集828萬

　　元資金，為全市人均住房面積7平方米以下的廉租戶解決住房困難。新華社發(王承旺 攝)

　　當前，在全社會公共需求全面快速增長與公共服務不到位已經成為我國突出的社會矛盾這個特定背景下，盡快形成惠及全民的基本公共服務體系，逐步實現基本公共服務均等化，是建設和諧社會的重要任務。

　　從近幾年的改革實踐看，無論是完善社會主義市場經濟體制，還是加快建立社會主義公共服務體制，都與中央與地方的關系直接相關。站在改革的歷史新起點，要以基本公共服務均等化為重點，進一步改革和規范中央與地方的關系，以逐步縮小地區間基本公共服務差距。這對于打破GDP政績觀，加快建立公共服務型政府，對協調重大利益關系，維護社會公平正義，都將產生重大而積極的影響。

　　以基本公共服務均等化為重點改革和規范中央地方關系

　　當前，我國正處于重大利益關系調整的關鍵時期。無論是日益突出的城鄉差距，還是逐步擴大的區域差距，都與基本公共服務的不均等直接相關。因此，以基本公共服務均等化為重點，改革和規范中央地方關系已成為維持社會公平正義的重大舉措。

　　1. 以經濟總量為基礎的中央地方關系面臨挑戰。近幾年來，我國政府對基本公共服務的投入力度相當大，財政投入增幅均高于9.9%的GDP增長速度。但從總的情況來看，目前我國中央與地方關系，仍建立在經濟總量的基礎上。在我國改革發展的新階段，現行以經濟總量為基礎的中央地方關系，面臨著深層次、結構性的矛盾。

　　第一， 分稅制改革后，地方財政收入主要依賴于地方經濟總量的增長。近幾年，我國投資率居高不下，與地方政府追求地區經濟總量的增長直接相關。

　　第二， 中央政府集中了全國財政收入的大頭，但轉移給地方政府的收入中，具有均衡性作用的轉移支付數量規模過小。中央對地方政府的稅收返還數量是一般性轉移支付數量的10倍左右，經濟總量增長速度越快的地區，稅收返還越多。比如，東部地區在全部稅收返還數量中的比重占到50%以上，其中“

增值稅和消費稅兩稅返還”占52.6%，“所得稅基數返還”占70.82%。即使在實施了財力性轉移支付以后，西部地區的人均財力也只相當于東部地區的48.3%1。

　　第三， 在自上而下的干部考核體系中，地方GDP政績觀還沒有打破。經濟總量增長是硬指標，基本公共服務仍是軟指標。

　　第四， 中央與地方在公共服務方面的分工相當不明確，不規范，這造成了公共服務在實際工作中難以形成嚴格的問責制。

　　由此看來，無論是實現我國經濟的可持續增長，還是逐步縮小地方間基本公共服務的差距，重要的是盡快改變以經濟總量為基礎的中央地方關系。

　　2. 以基本公共服務均等化為重點改革和規范中央地方關系具有重要性和迫切性。當前，我國基本公共服務的非均等化問題比較突出，并由此使地區間、城鄉之間、不同群體之間在基礎教育、公共醫療、社會保障等基本公共服務方面的差距逐步拉大，并已成為社會公平、公正的焦點問題之一。

　　第一， 實行基本公共服務均等化已成為縮小地區差距的基本條件。從我國實際出發，縮小地區差距，重要的是縮小區域之間基本公共服務的過大差距。為此，應當按照中共十六屆六中全會的要求，中央財政轉移支付資金重點用于中西部地區，盡快使中西部地區基礎設施和教育、衛生、文化等公共服務設施得到改善，逐步縮小地區間基本公共服務差距。

　　第二， 實現基本公共服務均等化已成為縮小城鄉差距的重大舉措。從我國的情況看，城鄉之間的差距不僅反映在經濟發展水平和居民收入方面，更反映在政府提供的基本公共產品方面。2004年，我國名義城鄉收入差距為3.2：1，若把基本公共服務，包括義務教育、基本醫療等因素考慮在內，城鄉實際收入差距已經達到5～6：1。按照這個分析，公共服務因素在城鄉收入差距中的影響為30%～40%左右。

　　第三， 實行基本公共服務均等化已成為緩解貧富差距的重要因素。2005年，城鎮居民家庭中收入最高10%家庭的人均可支配收入是最低10%家庭收入的9.2倍。客觀地分析，我國要有效地緩解不斷擴大的收入分配差距，一方面要靠進一步的市場化改革來規范初次分配；另一方面，必須高度重視政府的再分配功能。這些年基本公共服務的個人承擔費用上漲太快，大大超過中低收入家庭可支配收入的增長速度，這是貧富差距不斷擴大的重要原因之一。相關的研究表明，在導致收入分配差距的各種因素中，教育因素占20%左右。為城鎮困難群體提供義務教育、公共醫療和社會保障等基本公共服務，不僅可以直接緩解并縮小貧富差距，還可以通過提高他們的自身素質提高其獲取收入的能力。

　　在這樣一個特定的歷史背景下，應當充分估計公共服務均等化在有效地緩解城鄉差距、區域差距和貧富差距中的重大作用，并以此為基礎改革和規范中央地方關系，為建設和諧社會提供制度保障。

　　3. 以基本公共服務均等化為重點改革和規范中央地方關系，關鍵在于實現政府轉型。從改革實踐看，我國公共服務領域存在的問題根源在于政府轉型的滯后，由此造成了政府公共服務職能的缺位。總體上說，我國的經濟體制仍然具有政府主導型經濟增長方式的某些特點，政府在推動經濟增長中扮演了重要角色。但與此同時，由于長期忽視社會發展，基本公共產品的供給嚴重短缺。因此，強化政府在公共產品供給中的主體地位和主導作用，加快建設公共服務型政府，是實現公共服務均等化的關鍵所在。

　　第一， 沒有形成公共服務可持續的財政支持體制。當前，財政功能性支出比例最大的仍然是經濟建設性支出。1978年，在整個財政支出中，經濟建設支出占64.1%，處于整個功能性支出的第一位，社會文教費僅占13.1%。到2004年，整個財政支出增長了25.4倍，經濟建設支出增長了11倍，社會文教支出增長了51倍。由此，社會文教費提高到26.3%，增長了13.2個百分點。但經濟建設支出仍占27.8%，處于財政功能性支出的第一位。值得關注的是，我國行政管理費增長過快，27年間增長了104.4倍。社會文教費在整個財政支出中所占的比例從1992年以來的12年間一直徘徊在26%-28%之間。

　　第二， 公共服務供給中沒有形成規范的分工和問責制，在事實上造成了公共服務指標的軟化。以經濟總量為基礎的中央地方關系，使地方政府以地方經濟增長為中心，熱衷于招商引資，經營城市，而在很大程度上忽視了基本公共產品的供給。與此同時，公共服務付費環節出現了“市場化”的傾向，付費的責任由政府向私人用戶轉移。以醫療衛生費用支出結構變化為例，從1990年到2004年，政府衛生支出從25.0%下降到17.0%，而居民個人衛生支出比重上升很快，從37.0%攀升到53.6%，成為僅次于食品、住房的第三大開支。醫療、教育等公共服務收費環節的“市場化”加大了困難群體的負擔。

　　第三， 城鄉二元分割的公共服務制度安排，進一步擴大了城鄉差距。1990年，全國城鎮居民人均可支配收入是農村居民人均純收入的2.2倍，2005年擴大到3.2倍。15年間，雖說中央財政對農業支出的絕對數增長了8倍多，但支農支出占整個財政總支出的比例卻由1990年的7.1%，下降到2005年的5.2%。中央對農業支出比例的減少，在一定程度上同城鄉基本供給服務均等化相聯系。

　　著眼于建立社會主義公共服務體制，加快推進政府行政管理體制改革

　　改革開放以來，我國已經進行了五輪的政府行政管理體制改革，主要是圍繞政府與市場之間的關系展開。應當看到，新一輪的政府行政管理體制改革的內涵與以往有很大的不同。下一步的政府行政管理體制改革，既要體現社會主義市場經濟體制的要求，又要體現社會主義公共服務體制的要求。

　　1. 把改革和規范中央地方關系作為下一步政府行政管理體制改革的重要任務。從我國的實際情況看，“十一五”時期的政府行政管理體制改革的實質是政府轉型，通過由經濟建設型政府向公共服務型政府的轉變，政府要扮演兩種角色：一是實現經濟增長方式由政府主導向市場主導的轉變。從近兩年的

宏觀調控看，沒有中央地方關系的實質性調整，這一轉變很難真正實現；二是政府要在基本公共服務的供給中發揮主導作用。從現行中央地方關系來看，公共服務的分工并不明確，而且很不規范。這種狀況不盡快改變，公共服務體制很難建立起來。

　　2. 建立以公共服務業績為導向的干部人事制度。近幾年來，地方政府以招商引資和經營城市為目標，反映出的深層次原因在于干部人事制度很難適應公共服務體制建設的需要。一方面，我國的干部考核體系中，經濟建設等指標比重較大，另一方面，干部業績考核中很難反映老百姓的聲音。因此，“十一五”時期應當加快改革現行的干部人事制度，把公共服務指標納入干部考核體系中，使廣大群眾的評價成為影響干部升遷的重要因素。

　　3. 加快建立中央對地方的公共服務問責制。多年來，地方政府發展地方經濟、增加財政收入的積極努力以及因地制宜的改革舉措，對于我國28年的經濟快速增長功不可沒。當前，隨著地方與中央博弈能力的增強，片面追求局部利益最大化的傾向相當普遍，使中央政府好的公共政策在執行中大打折扣。在這種情況下，以基本公共服務均等化為重點，加快建立中央對地方的公共服務問責制，改善和加強中央對地方的約束與監督機制，并以此為起點，合理配置“條條”與“塊塊”之間的權力結構，對確保地方政府的公共性，對加快建立社會主義公共服務體制都具有相當重要的意義。

　　(本文系作者10月28日在“中國公共服務

　　體制：中央與地方關系”國際研討會上的發言節選)

　遲福林