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震驚全球的美國(guó)世貿(mào)中心遭受9·11恐怖襲擊事件已經(jīng)過去整整5年了。5年來，國(guó)土安全、危機(jī)管理、應(yīng)急機(jī)制、防災(zāi)體系、氣象災(zāi)害防范、反恐措施與安全檢查等不斷被提上美國(guó)政府的議事日程。這些措施的制定和機(jī)制的建立，無疑是從不同側(cè)面應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件以建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障系統(tǒng)的重要方面。相形之下，作為強(qiáng)制性的社會(huì)保障制度似乎影響來得不如前者強(qiáng)烈。而事實(shí)上，5年來社保制度在處理9·11事件中發(fā)揮的作用，至少對(duì)社會(huì)保障制度性質(zhì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)提出了一個(gè)挑戰(zhàn)，使人們對(duì)社保制度本質(zhì)的認(rèn)識(shí)更加深刻，并且，對(duì)我國(guó)完
善社保制度改革具有某種啟發(fā)意義。為9·11遇難者“買單”據(jù)估計(jì)，9·11事件造成的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)幾千億美元，而這只是包括初期的醫(yī)療費(fèi)用、遺屬津貼、保險(xiǎn)賠款、重建投資等。誰該為遭到恐怖主義襲擊所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)連鎖反應(yīng)買單？?jī)H保險(xiǎn)公司的損失大約為400億美元，其中再保險(xiǎn)公司承擔(dān)3／4。這主要是財(cái)險(xiǎn)，其次是壽險(xiǎn)，他們均為商業(yè)保險(xiǎn)。美國(guó)基本社保制度體現(xiàn)在巨災(zāi)補(bǔ)償機(jī)制方面的項(xiàng)目主要有兩個(gè)。一是“養(yǎng)老、遺屬與殘障保險(xiǎn)”計(jì)劃（“老遺殘保障”），即常說的“ＯＡＳＤＩ”，美國(guó)人經(jīng)常掛在口頭上的“社會(huì)保障”就是指這個(gè)，在美國(guó)它是狹義上的社保制度。另一個(gè)體現(xiàn)在醫(yī)療保險(xiǎn)方面。在美國(guó)9·11事件兩周年的時(shí)候，美國(guó)社保總署發(fā)布了一份報(bào)告披露，社保制度為9·11事件中涉及到的殘疾和遺屬津貼的支付為大約6700萬美元，每月支付約300萬美元左右。在9·11之后的幾天里，美國(guó)社保總署總共接待了來自2281個(gè)家庭的5629人的遺屬與殘障津貼的申請(qǐng)，其中絕大部分給付是9·11事件中亡者的遺屬津貼。美國(guó)沒有覆蓋全民的強(qiáng)制性醫(yī)療保障制度，只有針對(duì)65歲以上老年人的“醫(yī)療照顧計(jì)劃”和針對(duì)窮人的“醫(yī)療救助計(jì)劃”。9·11以后，除了死亡待遇以外，醫(yī)療救助工作完全是由全美紅十字會(huì)承擔(dān)起來的，主要內(nèi)容就是對(duì)9·11事件的受傷者和患病者的醫(yī)療服務(wù)提供“經(jīng)濟(jì)救助”，資格條件的限制是必須在2001年9月11日至9月18日這一周之內(nèi)發(fā)生的上述傷殘患病者。提供經(jīng)濟(jì)救助的形式主要有三：一是針對(duì)商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)投保者“共同支付”部分進(jìn)行救助；二是對(duì)“老年醫(yī)療照顧計(jì)劃”、“窮人醫(yī)療救助計(jì)劃”、社會(huì)基本保險(xiǎn)的殘障保險(xiǎn)等計(jì)劃不予報(bào)銷的部分進(jìn)行救助；三是對(duì)不屬于精神病處方的不給報(bào)銷部分進(jìn)行救助。慢性病不在紅十字會(huì)救助范圍之內(nèi)。為9·11遇難者家屬“雪中送炭”9·11事件發(fā)生之后，一般的美國(guó)人對(duì)美國(guó)社保制度的看法發(fā)生了如下3個(gè)重要變化。第一個(gè)變化是，在普通人的感受和印象中，社會(huì)保障制度是公共的，其效率遠(yuǎn)不如商業(yè)保險(xiǎn)那樣高。但在9·11事件處理過程中，許多人改變了這個(gè)看法，他們認(rèn)為，公共的社保制度還是有效率的。9·11事件之后的當(dāng)年10月3日就進(jìn)行了第一次補(bǔ)償給付工作。之所以這樣有效率，是因?yàn)槊绹?guó)總署啟動(dòng)了特殊緊急程序，他們以最快的速度向世貿(mào)中心雙子大樓、五角大樓和賓州的遇難家庭進(jìn)行賠付補(bǔ)償工作。9·11的次日，美國(guó)社保總署以800開頭的免費(fèi)申報(bào)電話號(hào)碼就全部開通了。到9月24日，除了曼哈頓的社保所以外（因?yàn)樗拷蕾Q(mào)中心），紐約所有的社保所辦公室全部開放并運(yùn)轉(zhuǎn)起來。第二個(gè)變化是，認(rèn)為社保制度提供的是基本保險(xiǎn)，水平較低，僅能維持基本生活，但沒想到在巨災(zāi)面前，某些新的緊急專門立法與社保制度相結(jié)合，形成了特殊條件下對(duì)社保制度的一個(gè)“制度援助”，大大提高了社保制度的補(bǔ)償水平，為遇難者家屬解決了很大的經(jīng)濟(jì)困難。9·11發(fā)生一個(gè)星期之后即2001年9月18日，就通過了“2001年美國(guó)恐怖襲擊恢復(fù)與反應(yīng)緊急適用法案”，該法案允許向遇難者提供緊急援助；9月22日簽署了“航空運(yùn)輸安全與制度穩(wěn)定法案”，根據(jù)該法案第四條，國(guó)會(huì)通過了建立“9·11遇難者賠償基金”法案，該基金由律師協(xié)會(huì)來管理，主要是補(bǔ)償“死亡待遇”。雖然社會(huì)上存在很多爭(zhēng)議，但作為“非經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的損失補(bǔ)助”最終還是被看成是一個(gè)“內(nèi)部規(guī)定”予以實(shí)行。根據(jù)規(guī)定，對(duì)死亡者一次性補(bǔ)償25萬美元，再加上對(duì)配偶和每一個(gè)子女給予一次性補(bǔ)助5萬美元。2002年3月對(duì)這個(gè)規(guī)定又進(jìn)行了調(diào)整，對(duì)后者的標(biāo)準(zhǔn)從5萬美元上調(diào)至10萬美元，并授權(quán)對(duì)遇難家庭最高可補(bǔ)償100萬美元。第三個(gè)變化是，9·11恐怖主義襲擊事件使許多美國(guó)人第一次認(rèn)識(shí)到，在遇到巨災(zāi)時(shí)社會(huì)保障制度是多么的重要，它所提供的不僅僅是參保人本人的一個(gè)退休計(jì)劃，實(shí)際還為其遺屬及其殘障問題提供了一個(gè)“家庭保護(hù)”的機(jī)制，這個(gè)機(jī)制在關(guān)鍵時(shí)刻太寶貴了，發(fā)揮了巨大的作用，尤其對(duì)單職工家庭來說甚至挽救了整個(gè)家庭。9·11給社保制度提出的教訓(xùn)9·11事件之后，美國(guó)的國(guó)土安全成為頭等大事，為此立即成立了國(guó)土安全部。與此相聯(lián)系的安全問題在社保研究領(lǐng)域也開始了。對(duì)美國(guó)來講，社保制度應(yīng)對(duì)諸如恐怖主義襲擊等突發(fā)事件的能力評(píng)估，關(guān)鍵在于對(duì)突發(fā)事件的評(píng)估，就是說，突發(fā)事件是社保制度面臨的一項(xiàng)長(zhǎng)期的還是短期的任務(wù)。這是一個(gè)關(guān)鍵。一些專家學(xué)者認(rèn)為，從短期看，類似9·11恐怖主義襲擊事件必將導(dǎo)致美國(guó)社會(huì)保障基金支出增加，余額減少；同時(shí)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)信心受到重創(chuàng)，對(duì)社保制度繳納的“工薪稅”間接帶來負(fù)面影響。但是，美國(guó)社保制度的經(jīng)濟(jì)實(shí)力足以應(yīng)付這些突發(fā)事件。截止到2001年12月31日，美國(guó)社保制度即“老遺殘保障”全年支付津貼4320億美元，制度收入為6020億美元，全部資產(chǎn)累計(jì)余額已高達(dá)1．2萬億美元。這個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力即使沒有一美元的轉(zhuǎn)移支付，對(duì)社保制度本身也不可能產(chǎn)生任何傷筋動(dòng)骨的影響。在2002年3月出版的社保基金年度報(bào)告中，根本沒有顯示為9·11事件所列的開支，因?yàn)樵?．2萬億的余額儲(chǔ)備中，幾百萬就是一個(gè)小零頭。即使在經(jīng)濟(jì)最好的時(shí)候，參加強(qiáng)制型的社保制度也不是百分之百的，比如1999年全美勞動(dòng)力人口為1．59億，社保制度覆蓋率為96％即大約1．52億勞動(dòng)人口，還有680萬就業(yè)人口沒有參加進(jìn)來。所以，社保制度短期內(nèi)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件在經(jīng)濟(jì)實(shí)力上是根本不存在問題的。輿論的一致看法是，關(guān)鍵在于長(zhǎng)期如何堅(jiān)持。如將應(yīng)對(duì)恐怖襲擊作為社保制度一個(gè)長(zhǎng)期需要防范的任務(wù)，美國(guó)社保制度改革進(jìn)程中就需要改變某些以前的思路，即在考慮社保制度的長(zhǎng)期可持續(xù)性時(shí)，還要著重考慮其全國(guó)范圍的共濟(jì)性問題。如果引入個(gè)人賬戶的話，做實(shí)賬戶的資金雖然完全可以從余額當(dāng)中調(diào)劑解決，而無需進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，但考慮到恐怖襲擊作為一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，就會(huì)給社保基金帶來雙重的財(cái)政壓力。當(dāng)然，這些都是“軟”問題，美國(guó)社保制度中的“硬”問題還是在于社會(huì)安全號(hào)的濫用上。美國(guó)社保總署在9·11發(fā)生的第二天就發(fā)現(xiàn)了這樣一個(gè)重大疏漏：在9月11日被劫持的飛機(jī)上19名恐怖分子里，有13名持有“合法”的身份證和社會(huì)安全號(hào)。9月13日社保總署做出決定：允許美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局立即介入對(duì)劫機(jī)者身份證件和社會(huì)安全號(hào)的調(diào)查，為了國(guó)家利益，立即將全部社保檔案向聯(lián)邦調(diào)查局開放。在美國(guó)，外國(guó)人可以用自己的身份證件號(hào)碼去申請(qǐng)駕駛執(zhí)照和在銀行開戶等，因此，許多偷盜的身份證件及其號(hào)碼為美國(guó)的國(guó)家安全帶來許多隱患，9·11的飛機(jī)劫持者就憑此持有合法的銀行戶頭和信用卡。美國(guó)社保總署2002年5月的一份報(bào)告，披露了許多其他社會(huì)安全號(hào)發(fā)放和使用當(dāng)中出現(xiàn)的問題，如每12個(gè)外國(guó)人就有1個(gè)使用偽造的文件或偷來的身份證獲得了社會(huì)保障卡；僅2000年就向10萬多名非居民身份的人錯(cuò)發(fā)了社會(huì)保障卡等。美國(guó)社保總署還發(fā)現(xiàn)，2002年全美有100萬人試圖使用假冒證件加入到社保制度之中。許多親屬使用他人的社會(huì)安全號(hào)參加社會(huì)工作，個(gè)別甚至進(jìn)入高管階層。目前，美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局和美國(guó)中央情報(bào)局都介入了這項(xiàng)調(diào)查工作。美國(guó)社保總署早在1994年就采取措施，試圖解決冒用社會(huì)安全號(hào)問題，并采取向雇主郵寄“與事實(shí)不符”的聲明書的形式，提醒雇主其雇員的信息是不準(zhǔn)確的。9·11以后，美國(guó)加大了查處假冒社會(huì)安全號(hào)的力度，發(fā)出的聲明書成倍增長(zhǎng)，2002年向全國(guó)的公司企業(yè)郵寄了9萬封這樣的信函。美國(guó)還對(duì)涉及到隱私問題的法律進(jìn)行了修改，加強(qiáng)了對(duì)社會(huì)安全號(hào)的計(jì)算機(jī)安全的管理，防止網(wǎng)絡(luò)社會(huì)安全號(hào)的泄露。[][41]
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