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劉通:東北地區宜采用振興產業衰退城市戰略

http://www.sina.com.cn 2006年09月04日 09:18 中國經濟時報

  如果將我國振興東北地區老工業基地的政策簡單地推向其他老工業基地城市,將會產生引發區域沖突、擴大區域差距、增加財政壓力三大負面作用。為了避免對老工業基地的泛化理解和普惠支持,將優惠政策和資金真正用于產業嚴重衰退的城市,提高政策的針對性,提高財政資金的社會效益,提高宏觀調控的靈活性,宜用“振興產業衰退城市戰略”來代替“振興老工業基地戰略”。

  ■對策研究■劉通

  自從我國實施“振興東北地區等老工業基地戰略”以來,非東北地區的老工業基地為“等”字翹首以待。如果將我國振興東北地區老工業基地的政策簡單地推向其他老工業基地城市,將會產生引發區域沖突、擴大區域差距、增加財政壓力三大負面作用。實施“振興東北地區等老工業基地”的出發點和落腳點是對產業嚴重衰退的工業基地進行支持,扭轉這些城市主導產業不斷衰退的趨勢,緩解就業壓力,穩定社會秩序。為了避免對老工業基地的泛化理解和普惠支持,將優惠政策和資金真正用于產業嚴重衰退的城市,提高政策的針對性,提高財政資金的社會效益,提高宏觀調控的靈活性,宜用“振興產業衰退城市戰略”來代替“振興老工業基地戰略”。

  一、擴大“老工業基地”的范圍容易引發三大負面作用

 。ㄒ唬┮l區域沖突

  除了東北地區在一定程度上可以整體上視作老工業基地外,其他地區不能整體視作老工業基地,只有一部分城市才能進入老工業基地的范圍。為此許多城市對國家過去的投資項目的多少和規模、企業上交的利潤和稅收、企業歷史欠稅、銀行

不良資產、社會保障資金缺口進行清算。這些清算實際上是用歷史來解釋現在,加大了中央政府協調區域政策的難度。因為我國許多過去政府投資的國有企業已經發生了很大的變化,國家和地方出臺的優惠政策和增加的資金投入難以找到真正的扶植對象。認定為老工業基地的城市在
增值稅
轉型、歷史欠稅豁免、銀行自主核銷企業呆壞賬和減免金融欠息、做實個人賬戶等方面與非老工業基地城市存在著很大差別,將引發新的區域沖突。

 。ǘ⿺U大區域差距

  從歷史來看,我國的老工業基地過去是國家政策的受益地區,基礎設施較健全,居民收入水平和福利待遇較高。而以前國家沒有進行大量投資的“非老工業基地”,大多數基礎設施短缺,城市經濟長期難以得到正常發展。

  從目前來看,我國所謂的“老工業基地”都是我國的大中型工業城市,部分“老工業基地”已經變成了“新興產業基地”,如上海、天津、青島、武漢、大連等城市;部分老工業基地的人均收入水平遠高于全國平均水平和當地平均水平。在全面建設小康社會、促進區域協調發展的背景下,如果再對城市規模很大、發展狀況很好、收入水平較高的“老工業基地”實行種種優惠,不僅不能縮小地區差距,反而擴大地區差距。

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  由于我國老工業基地數量較多,規模較大,情況復雜,涉及面廣,如果按照目前東北的標準進行扶持,實際上將大部分條件較好的城市納入進了支持的范圍,將老工業基地的政策變成了普惠于大多數城市的政策,將會急劇加大中央財政支出壓力,減弱了中央政府對真正需要財政支持區域的支持力度,降低了財政投資效果。

  二、代之以“振興產業衰退城市戰略”的原因

  產業衰退城市是指大多數主導產業衰退,并通過關聯效應,對相關產業產生負面影響,導致城市經濟增長緩慢、失業人口劇增、社會秩序混亂的城市。產業衰退城市是一種問題區域,比較困難的老工業基地和資源枯竭型城市都包括在內。具體來說,用“振興產業衰退城市戰略”代替“振興老工業基地戰略”有以下幾個方面的理由:

  (一)更準確地表達了政府意圖

  實際上,一般意義上所指的老工業基地應該是那些形成時間較早、產業結構老化、失業人口較多的大中型工業城市,主要包括資源開采歷史較久的以采掘業為主的城市、傳統國有紡織企業集中的城市、傳統裝備制造業比較集中的城市以及軍工企業比較集中的城市。振興老工業基地的政策出發點應該是對那些暫時比較困難的工業基地進行扶持,扭轉主導產業衰退的趨勢,提高產業的市場競爭力。“振興產業衰退城市戰略”明確地表達了政策實施的出發點是對主導產業嚴重衰退的城市進行扶持,主導產業沒有衰退或者輕微衰退的城市不能進入支持的范圍;對于衰退程度不同的城市,支持的力度可以相應調整。同時,對產業衰退城市的扶持,主要目標是促進主導產業的升級和轉型。這就明確地表達了政府工作的著力點,容易找到真正的扶持對象,有利于戰略的實施和效果評估。

 。ǘ┰黾雍暧^調控的靈活性

  老工業基地的確定大多數情況下具有“一勞永逸”的特性,只要城市進了老工業基地的范圍,就長時間屬于老工業基地,難以靈活調整。而產業衰退城市的判斷是以產業衰退程度作為依據的,由于產業衰退程度在不斷變化,產業衰退城市不是同時出現,城市之間衰退的程度各不相同。因此,振興產業衰退城市的政策具有多樣性和靈活性,政府處于主動的地位,可以對支持力度根據具體情況進行相應調整,而不是長期一成不變。

  (三)有利于促進區域協調發展

  產業衰退城市形成后,如果沒有政府的扶持,不僅使自身陷入惡性循環,還對周邊城市產生不利影響。通過對陷入困境的產業衰退城市進行扶持,恢復城市經濟增長的活力,增加城市就業,緩解產業衰退城市與其他城市的沖突,促進了區域之間的協調發展。

 。ㄋ模┯欣趨^域管理模式的逐步轉型

  改革開放后,我國已經實施了沿海地區開放戰略、西部大開發戰略、振興東北地區等老工業基地戰略和中部崛起戰略。這四大戰略的特點是以中央政府為主導,以行政區域為基礎,以東中西三大地帶劃分為理論背景,以問題的突出性和解決難易為順序,對于推動我國經濟的快速發展起到了重要的作用。但是,這種區域管理模式具有管理幅度大、區域管理機構與宏觀經濟管理機構職能重疊等缺點。為了促進區域協調發展,加大對具有一定產業基礎和發展條件的“產業衰退城市”進行支持,將開啟我國區域管理的新模式:即對大多數區域實行全國統一的宏觀經濟政策,對特殊類型區、問題區實行特殊的區域政策;宏觀經濟政策立足于政策統一性和普遍性,區域政策立足于政策特殊性;宏觀經濟政策作用于全國的一般類型區,區域經濟政策范圍作用于特殊類型區和問題區。除了落后地區開發機構可以作為長期機構外,其他區域管理機構宜作為階段性機構,階段性任務完成后,其職能移交給地區經濟管理機構。

  三、如何實施振興產業衰退城市戰略

 。ㄒ唬┛紤]將“國務院振興東北辦”改組成“國務院振興產業衰退城市(區域)辦”

  隨著我國進入工業化中期階段,以及技術進步日新月異,市場競爭更加激烈,在新中國成立初期國家集中投資的以采掘業、紡織工業、重化學工業、傳統裝備制造業、軍工企業為主的部分城市已經或者即將步入產業衰退城市的行列。對于這些城市(區域),中央和地方政府應該成立專門的機構給予支持,考慮將“國務院振興東北地區等老工業基地辦”改組成“國務院振興產業衰退城市(區域)辦”。由于東北地區產業衰退的城市比較多,即使改為“國務院振興產業衰退城市(區域)辦”也可以保持政策的連續性,將東北地區繼續納入產業衰退城市對待。同時,東、中、西部地區的產業衰退城市也應進入“國務院振興產業衰退城市(區域)辦”的扶持范圍。這樣,由專業化的機構對問題區域進行協調,有利于提高機構的運行效率,同時,也極大地緩解區域沖突,縮小區域差距。

 。ǘ⿲嵭凶韵露系纳陥髮徟拼_定產業衰退城市

  我國以前確定區域支持對象大多數采取了自上而下的方式,這種方式適合計劃經濟條件下政府管理經濟的模式。而在市場經濟條件下,政府投資的比重已經低于社會投資比重,除了涉及全局性的投資項目如交通等基礎設施外,涉及區域性的投資,應以地方為主,中央為輔。

  “產業衰退城市”的確定宜實行自下而上的申報審批制。在我國范圍內,只要符合產業衰退城市標準,均是政策作用的備選對象,而實際作用對象需經過申報和審批。“產業衰退城市”申報的行政層次由產業衰退城市根據資金需求狀況進行自主確定,比如,只需要向省申請政策和資金支持的,就由省確定是否屬于產業衰退城市;需要向中央申請政策和資金支持的,需要先向省申請政策和資金支持,獲得省級政府財政支持若干年后(比如兩年),經過專門機構評估,然后向中央申請政策和資金支持。經批準的產業衰退城市的政策扶持和資金支持不超過五年。超過五年,仍然需要政策和資金支持的,需要重新申報,經過評估后,重新確定扶持政策和資金投入。

  凡是申請“產業衰退城市”相關政策扶持的城市,需要編制“產業衰退城市扶持規劃”,明確扶持的范圍、重點、項目,實施的步驟和階段性目標,扶持效果評估的時間與方法等。政府對振興產業衰退城市的效果進行評估應以批準的扶持規劃作為標準。

 。ㄈ┘哟髮Ξa業衰退城市形成規律和治理對策的研究

  產業衰退城市的形成是不以人的意志為轉移的,但其形成又是有規律可循的。研究產業衰退城市形成規律,跟蹤分析國內外產業衰退城市的治理對策,不僅可以提高對已經成為產業衰退城市的治理效果,而且對一些產業可能衰退的城市提前采取一些措施進行預防,降低和延緩產業衰退所引發的負面作用。

  (作者單位:

國家發改委宏觀研究院國地所)

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