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在過去的相當長時間內，不少城市地方財政收入對房地產及其相關產業的依賴度非常大，很多正在大干快上的城市建設項目，其資金都來自賣地生財的＂土地財政＂。越來越嚴厲的調控政策不僅給＂發熱＂的樓市吹來了陣陣寒風，而且給這種＂經營城市＂思路敲響了警鐘。杭州市地稅部門日前對今年該市房地產行業地稅收入作出＂前景堪憂＂的預測。地稅部門稱，隨著國家調控力度的加大，杭州2006年的房地產行業地稅預計將減收14．31億元，下降25．14％。在房地產業一度熱鬧火爆的這個城市，這樣的趨勢在去年已經出現。杭州房地
產開發較為集中的西湖區，在＂調控＂的聲聲警鐘中，地方財政收入已是＂新舊兩重天＂。去年西湖區的地方財政收入總體增幅和營業稅等主體稅種增幅和往年相比產生了較大回落。該區負責人承認，最主要的原因就是受宏觀調控影響。從2004年到2005年，西湖區房地產業地方財政收入增幅由55％降至9％，所占份額從54％降至46％。營業稅增幅從30％降至2％以下，占地方財政收入份額從55％降至46％。今年一季度的統計表明，西湖區房地產企業入庫稅收同比下降達45．1％，受此影響，西湖區的地方財政收入同比下降10．2％。杭州全市的情況也不容樂觀。一季度，杭州市房地產企業入庫稅收為23．14億元，下降13．2％，導致杭州市財政收入增幅出現較大回落。市財政負擔壓力增大，一季度全市財政支出增幅高于收入增幅9．5個百分點，市本級更高出19．6個百分點。財政收入的減少令很多城區感到頭疼，有的財政局長抱怨＂區財政快成吃飯財政了＂，有的城區要求一年內暫停手提電腦、數碼相機等電子用品的采購，部門預算總體保持零增長，＂準備過緊日子＂。■＂分稅制＂衍生＂賣地生財＂？在過去的相當長時間內，包括杭州在內的不少城市地方財政收入對房地產及其相關產業的依賴度非常大，很多正在大干快上的城市建設項目，其資金都來自賣地生財的＂土地財政＂。越來越嚴厲的調控政策不僅給＂發熱＂的樓市吹來了陣陣寒風，而且給這種＂經營城市＂思路敲響了警鐘。在浙江不少地方，土地出讓金已經成為地方政府財政預算外收入的最主要來源。調查表明，2003年紹興縣的土地出讓金收入為19．2億元，占預算外收入的69．3％；金華市的土地出讓金收入為20億元，占預算外收入的58％；義烏市的土地出讓金收入15億元，占預算外收入的60％。很多發達地區的地方財政就是＂土地財政＂。國務院發展研究中心的一份調查報告指出，在現行分稅制下，增值稅的75％上解中央，25％留作地方，近幾年來增長較快的所得稅也改為共享稅，使得像浙江這樣的經濟發達地區，盡管財政收入大幅增長，但地方財政收入在總收入中的比重不高。如義烏市2003年的財政總收入近59億元，地稅收入只有13億元。紹興縣的制造業對ＧＤＰ的貢獻達60％以上，但是，對地方稅收的貢獻份額卻只有27．9％。相比之下，由城市擴張和土地占用帶來的稅收，包括建筑業和房地產業的營業稅和所得稅及耕地占用稅等則全部由地方享有。＂攤大餅＂式的城市擴張因此成為地方政府擴充稅源的最有效途徑。在巨大的利益驅動下，很多地方政府大舉賣地生財。浙江余杭前幾年有一個比較極端的例子。從1999年到2002年的4年中，杭州市余杭區發生了一股大規模的＂賣地＂運動。當地政府把和杭州市區接壤的36000畝土地陸續低價出讓給開發商。這批土地中有相當部分＂圈＂而未開，成為企業＂儲備＂。有的企業一次就＂圈地＂達數千畝。有的企業只是草簽了一份協議，就控制了很大一塊土地。有的企業作為招商引資進駐，享受各種優惠政策。據調查，余杭區從1999年到2002年底，簽訂出讓合同轉用、征用的商品房用地就達3ｌ405畝，加上草簽的，總計達到36000多畝。而從1999年到2001年，杭州老市區總共才推出商品房用地7859畝。余杭這三四年賣出的土地已超過杭州老市區10年的商品房供地量。類似的故事還在許多地方發生。據記者了解，目前在杭州，還有一些土地圈而未開，有的圈地時間已經長達10年，經過層層炒賣，至今還沒有開發。一些城市平民和農民被強行拆遷，而獲得的補償款根本就買不起價格快速上漲的住宅，在他們的補償款和新建成樓盤之間，存在著巨大的差額利益。數據表明，有＂七山二水一分田＂之稱的浙江，土地稀缺對城市發展的瓶頸制約日益凸顯。有關部門預計，5年－10年后，浙江的一些城市將面臨無地可用的窘況，這些年來大規�？焖偻七M的城市化浪潮，將面臨后繼乏力的嚴峻態勢。有關專家指出，如果脫不出賣地生財的窠臼，本屆政府搞建設靠賣地，以后的歷屆政府，是否還能有足夠的土地來撐起＂宏圖偉業＂呢？■攤開的＂大餅＂面臨＂煎糊＂危機有專家指出，這種依靠賣地生財的＂經營城市＂模式存在巨大的金融風險和政策風險。各地大規模的城市基礎設施投資，主要資金都是來自以土地為抵押品的貸款，城市基礎設施投資對金融的過度依賴加大了政府的財政風險。而且這些政府背景的貸款很容易受到宏觀政策影響，發生大的波動。浙江大學房地產研究中心主任賈生華教授認為，在宏觀經濟和房地產上升周期中，政府主導的＂土地經營＂模式可以形成＂正反饋＂－－地價促進房價，房價拉動地價，形成多贏局面，推動房地產市場過熱；但是在下降周期中，同樣會形成負反饋－－基礎設施配套制約房地產開發，房地產蕭條限制政府配套能力，形成樓盤爛尾、區域停滯、資產縮水、不良貸款增加等多輸結局，會進一步加劇房地產和經濟周期的波動幅度。從過去四五年的經驗可以看出，在房地產市場看好，地價穩步上漲的情況下，土地很容易受到企業的爭搶而拉升價格，政府可以獲得大筆的財政收入，城市建設所需的資金可以通過土地出讓收入歸還銀行貸款。＂賣地生財＂的＂經營城市＂模式所隱含的問題在紅火局面下是顯示不出來的。但是在最近一二年的宏觀調控下，該模式有可能引發的危機正在隱約出現。國務院發展研究中心的調查指出，浙江全省縣以上政府財政債務已高達800億元。在宏觀調控縮緊土地和信貸閥門后，浙江不少城市的土地出讓金收入急劇萎縮，在有些地方，已經出現經營性用地招拍掛低于底價，政府土地出讓收入劇減的嚴峻局面。土地出讓收入不足歸還貸款時，應由政府財政兜底。但這些地區的政府貸款已超過了地方財政收入。據戴德梁行統計，目前長三角房地產投資額占全國的份額均值為21．6％，高于長三角ＧＤＰ占全國的份額均值17．7％，僅2002年長三角房地產市場銷售面積就達5022．91萬平方米，約占全國份額的25％左右，而且隨著近些年該區域房地產業的迅速發展，估計這一比重可能會繼續攀升到1／3。這一帶的地方經濟高度依賴于城市擴張效應，地方政府已經從財政收入、銀行貸款等各方面深陷于房地產迷局。已經攤開的城市＂大餅＂缺少了后續供應的＂面粉＂，就將面臨＂煎糊＂的危機。目前，有的地方不少在建的＂新城區＂等基礎設施項目投資資金吃緊，如果房地產市場繼續冷清，這些風險就會成為經濟萎縮的導火索�！鲋醒肱c地方都要調整賈生華說，通過這次宏觀調控，有關方面應徹底反思房地產業和房地產市場的特殊性，從制度上建立房地產業長期平穩發展的基礎環境，不要再停留在頭痛醫頭、腳痛醫腳的水平上。據記者了解，在有些發達國家，有一種不賣地的＂經營城市＂制度，最基層的市政府完全靠不動產稅，根據每一年財政支出的虧損和盈利，由當地市政府向議會報告，同時根據市場的變化，對不同區域內的不動產進行評估，根據最新的市場價值進行調整，確定不動產稅的比例，用于維護城市的正常運轉，包括公交、綠化養護、道路維護等。這筆錢就是政府對當地社區建設，包括各種基礎設施配套建設的最大財源。由于政府對配套基礎設施投入資金進行了建設，該區域的不動產升值了，政府可以抽取的不動產稅也隨之增加，由此形成良性循環。國務院發展研究中心蔣省三、劉守英等專家提出建議，可以嘗試創立土地財產稅，將現行的各種土地稅費合并為三個稅種：土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅，全部留給地方享用，讓地方政府真正從土地的交易和級差收益的上漲中獲得長期而有保障的稅收。不少專家認為，在我國，從根本上使＂經營城市＂走出賣地生財的模式，一方面有賴于財政體制在事權與財權相一致原則上進一步深化改革；另一方面，必須從制度上打破政府壟斷土地一級市場的格局，改變地方政府作為建設用地的＂地主＂和土地經營者的角色，變＂投資性政府＂為＂服務性政府＂，地方政府不作為城市投資的主導者，而是作為公共服務的提供者，形成多元化的城市公共投資機制，才能真正提升城市＂經營＂的境界。[][44]
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