■專家建言■張占斌

　　“市管縣”暴露的問題和“省管縣”體制的優勢

　　對于目前市管縣體制暴露的問題，有學者做了簡要歸納（王吉平，2005），主要有以下方面：第一，管縣的地級市大多不是符合憲法規定的“直轄市和較大的市”，它們領導和管理縣缺乏憲法和法律依據。第二，市管縣增加管理層次，提高行政成本，降低行政效率。第三，規模小、輻射功能弱的地級市，“小馬拉大車”，并未帶動所轄縣發展。第四，普遍存在市“吃”縣、市“刮”縣、市“卡”縣、市“壓”縣、市“擠”縣現象，市縣矛盾突出。第五，在中心城市和其所轄縣經濟實力相似的地區，市管縣體制制約縣的發展和大都市圈的形成。第六，市管縣體制造成了廣域型城市的大量出現，農業人口依舊占絕對比重，二三產業的比重也比較低，導致城市虛化和泛城市化現象。第七，市管縣往往背離市帶縣、工農互補的初衷，變成重工輕農、厚城薄鄉。第八，有些地區“縣改市”以后，出現地級市以“代管”的形式避開法律矛盾管縣級市的“怪現象”。名為代管，實際上與直接管理沒有多大區別，地級市與縣級市之間產生了新的沖突。第九，由城鄉合治走向城鄉分治，是許多國家城鄉治理的成功經驗，也是世界行政史揭示的一個客觀規律。市管縣體制違背城鄉分治的發展規律，違背城鄉分治的國際慣例。第十，市管縣體制的經濟績效并不突出，等等。

　　如果對市管縣體制進行改革，我們也需要對省管縣體制的優勢有比較客觀的認識。綜合各種討論的觀點，可以把省管縣體制的優勢歸納為以下幾個大的方面。

　　其一，有利于增強省域經濟社會發展戰略規劃的科學性和系統性，增強省域經濟社會發展的整體協調性和布局特色性。以往的體制下，雖然也有著省域的統籌問題，但實際上效果并不明顯，更多的要體現市一級的發展意圖、資源配置和產業布局，縣域視野、膽量和潛能受到限制，常常存在著行政區經濟的問題，更高層次更大范圍的區域合作存在著諸多限制，特別是跨市跨省域的合作需要協調溝通的機構和部門非常繁瑣，而布局特色也缺乏更大范圍的識別能力和品牌效應，小而全的問題也難避免。在市域范圍內，就可能出現這樣的情況：一方面因要素流動性差，存在著資源的嚴重短缺，另一方面又因要素的行政配置，存在著資源的嚴重浪費。比較極端的例子是航空港和汽車廠的興建（當然這不僅僅是省域協調的問題），典型的例子是跨江大橋和重要的產業布局。各市從自身的角度考慮問題，缺乏在省域范圍內的統籌協調規劃，尤其在某些市比較有實力時，省域范圍內的統籌協調規劃往往失效。

　　其二，有利于增強對省域經濟利益關系的統籌協調和社會公平的把握，增強省級政府對省域城鄉統籌協調的自覺性和主動性。在現行財政轉移支付和分稅制的情況下，由于“分灶吃飯”，省域內經濟社會發展非常不平衡，雖然省級政府也有對貧困地區的財政轉移支付，但由于多種原因，省域地區間的不平衡問題難以解決。不僅地區間

　　其三，有利于城鄉在經濟社會發展中的角色定位清晰，在相當長的時間里通過實行城鄉分治更好地解決“三農”問題。城鄉混為一體，在市和縣功能有很大區別的情況下，市里有著天然的發展優勢，能吸納要素，其工作重心也轉向城市建設與市政管理，勢必會出現“重城輕鄉”的問題，也很難對“三農”問題有較實質性的幫助和解決。目前縣級財政收入只占全國的21％，財政供養人員卻占到了全國的71％，使縣級擁有的“行政權”與“財政權”不相匹配。隨著市場經濟的發展，特別是發展壯大縣域經濟思想的提出，中央政府和省級政府也將加大經濟政策、社會政策的統籌協調，市一級的職能范圍逐漸趨少，只能發揮中間傳遞的作用，指導縣級發展經濟的可能性越來越小。強化縣一級，已成為我國實現城鄉經濟社會協調發展的最佳選擇。實行城鄉分治，各自解決不同的問題，也符合國際上地方管理的有效模式。縣由省直管，市可以集中精力發展和治理城區，縣可以專心致志發展和治理鄉村，中央和省可以進行分類指導和政策支持。

　　其四，有利于通過減少行政層級的“扁平化”革命，增強政府政策信息傳遞的準確性、有效性和管理績效。從理論上講，只有完全成熟的市場經濟才能擺脫行政區劃的限制，在這種情況下，即使行政區劃不改革也無大礙。許多國家的行政區劃基本上不變化，就是這個道理。我們國家的行政區劃反反復復地變動，就是為了調整政區來適應變化了的經濟區。就中央政府來說，主觀愿望是層級越少越好，政令容易貫徹，下情容易上達。但層級過少，管理幅度就要增大。因此，行政層級的設置要適當，過多過少都有問題。目前世界絕大部分國家實行的是二級或三級制，有些國家實行的是一級制，實行四級制及以上的國家不到20％。美國國土面積與我國相近，實行州－市二級與州－縣－鎮三級共存制；印度實行邦－縣－區三級制；日本為都、道、府、縣－市、町、村二級制。相比之下，我國已成為行政層級最多的國家。行政層級過多，不符合國際上的改革發展方向，不僅行政成本上升，更重要的是無助于提高政府政策信息傳遞的準確性、有效性和管理的績效。

　　從財政體制到行政體制省直管縣改革的關鍵問題

　　目前各省的強縣擴權和省直管縣改革試點，主要是下放經濟管理權，省對縣的財政進行直管，實行省－縣二級財政體制，但仍維持市對縣的行政領導地位。如果改革繼續深入，會不會從財政體制過渡到行政體制的省直管縣？實踐表明，“強縣擴權”和財政上的省直管縣應當是行政體制上省直管縣的漸進過渡。從理論上看，不僅完全是可能的，也是應該的。從實踐來看，這也是大勢所趨，只是時間問題。總的方向應當是，地級市不再管縣（級別可保留），市和縣分治，相互不再是上下級關系，統一由省直管，省直管縣。改革后，市與縣的經濟合作聯系要以市場推動為主，政府協調配合為輔，逐步形成區域經濟發展的共同體。有幾個關鍵問題，需要認真研究，加強共識。

　　其一，改革出現的問題可通過改革發展逐步解決，要采取積極的姿態推進改革。省直管縣的改革，不是要削弱城市經濟發展，而是要通過管理體制創新，發揮市、縣的比較優勢，發展壯大縣域經濟，把根基做牢，形成更多的區域經濟發展中心，加速城市化進程。目前我國經濟發展、政治穩定，政府改革力度加強，市場經濟體制建立并逐步完善，為省直管縣提供了制度保障；現代科技手段的普及應用，為省直管縣提供了技術支持；基礎設施的改善，為省直管縣提供了物質條件；中央提出了新的戰略思考，為省直管縣提供了政策發展空間。在推進改革過程中，也有各種矛盾和問題出現。一是省轄市對擴權縣市的支持力度減弱。比如，在財政配套資金問題上，對于一些已經審批的項目，省里資金下來了，要求省轄市配套的部分沒有到位，而省里又沒有直補的政策，這樣就給縣（市）發展帶來很大資金制約。二是省直部門在擴權政策中定位模糊。這些部門對當地經濟發展具有舉足輕重的影響，但他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理體制，擴權政策在這種既成的事實面前顯得無能為力。三是擴權帶來的這部分縣（市）事實上與原來隸屬的省轄市管理脫鉤，催生了與原來省轄市的矛盾。擴權縣既要主動維護省一級部門的話語權，還要維護與市領導部門的關系，這就增加了這些縣（市）主要領導進行協調的工作量。這些矛盾和問題不是不改革的理由，而是需要通過改革深化和制度創新來解決。

　　其二，目前重點是從財政上推進省直管縣的改革進程，要分類改革和分類指導。就全國而言，由于各省在經濟實力、地域面積、人口數量、社會關系方面差別很大，面臨的問題也十分復雜，因此改革不能一刀切。其類型可能有三種：一是在已經形成區域經濟中心和積極構建區域經濟中心的發達地區，如北京、上海、天津、重慶直轄市和廣州、深圳、南京、武漢、青島、大連等副省級城市，可重點加大推進“撤縣（市）建區”的力度。為構建區域經濟中心，較發達的地級市也適當可擴大管轄范圍，改近郊縣全部或部分為市轄區，或將幾個近郊縣部分區域劃歸市轄。二是在西部面積比較大的欠發達地區，如青海、新疆、西藏、內蒙古等省區，在區劃沒有調整的情況下，仍維持目前的行政管理格局，但可向縣級單位下放一些權力。三是在上述兩種情況外的大部分區域，積極探索省管縣的改革，條件成熟時實行從財政體制過渡到行政體制意義上的省直管縣。從財政層級突破較有力度，對行政區劃和行政體制改革都具有帶動和示范作用。各地要善于創造條件，在“

　　其三，中央、省級政府要在各地探索的基礎上加強統籌協調，出臺比較穩妥的漸進式改革文件以保證改革的推進力度。在發展縣域經濟，解決“三農”問題的政策背景下，縣級政府責任重大。為了使其發展經濟和治理社會的主動性、積極性大大增強，使縣級真正成為一個“完整的政府”，省級政府應把大量的行政審批權限和經濟管理權下放到縣級行政單位，有些中央和省直管單位也要考慮把權力下放到縣里，增強公共政策的有效性。目前省直管縣改革中存在的問題表面是擴權縣（市）與省里、市里對接不好，溝通不好，對擴權政策掌握不夠，用得不足不活。但實際上是缺乏相關實施細則，一些應該下放到縣（市）的管理審批權限沒有下放，仍需到市里辦理，擴權政策執行不徹底。應當通過改革使縣級行政單位功能完善，成為真正的一級權力主體。當然，在擴權后相關的監督也要加強，以避免權力的濫用。

　　其四，減少政府層級需要行政區劃和行政管理體制的配套改革。改變市管縣體制，實行省直管縣，需要合理劃分中央和地方的財權和事權，認真設定地方政府的職能，這是改革的前提條件。同時還要逐步解決幾個方面的配套問題。

　　一是解決我國省級政府的管理規模和幅度普遍較大問題。目前不少省級區劃里有八九十個縣，多的100多個，如四川、河北、河南等。省直管縣要實現有效管理，縣大體應在50－60個左右，太多了可能也會出現問題。借鑒中國歷史和國外區劃的經驗，可考慮以增設直轄市、分拆和重組等方式適當增加省級政府的數量，縮小省級政府的管理規模和幅度，合理界定中央與地方的事權關系，合理下放和配置權力，減少和避免地方主義，發揮中央和地方政府兩方面的積極性。

　　二是調整縣級行政區劃設置。由于我國的縣級行政區劃設置不科學，造成了地方行政資源與經濟資源的配置不合理。譬如，河北省與湖北省的行政區劃面積都是19萬平方公里，而前者竟然比后者多出了70個縣級行政區，這顯然是不合理的。再如，目前全國20萬人口以下的縣有720個（其中不到10萬人口的縣有314個），有的縣卻擁有上百萬人口，地方財政收入也達到了十幾億元，但不論縣域面積大小或經濟實力強弱，縣級機構設置和人員編制都是千篇一律的。可考慮通過少部分縣升格為地極市、適當合并過小的縣、逐步減少鎮鄉建制、創新市級建制來減少層級。有學者建議可以改鎮為市，這個設想值得重視研究。

　　三是借鑒國外管理經驗，組建跨界的區域性協調機構——城縣聯盟、都市聯盟或相關地方政府聯合組織。在省的領導下，調節城鄉利益矛盾，自主協商、解決共同問題。同時也可設立無治所的派出專員，負責省、縣之間的上情下達和下情上報等工作。

　　（作者為國家行政學院經濟學部教授）

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