■專家建言■王曉曄

　　我國現實經濟生活中的壟斷很多是來自電信、電力、郵政、鐵路、石油、民航、銀行、保險等過去被視為自然壟斷或者國家壟斷的行業，媒體也經常討論這些行業中的“壟斷福利”。這些情況說明，我國反壟斷執法不可避免地會涉及到這些行業。然而，另一方面，我國的這些行業現在都設立了行業主管機關或者監管機構，如信息產業部、電監會、銀監會、保監會等。鑒于這些行業的特殊性，國家還制定了專門的法律制度，如2000年頒布的《電信條例》，現在還在起草電信法。因為行業監管法除了市場準入和安全生產等方面的規定外，還涉及市場競爭秩序，如電信法把促進電信市場的公平競爭和維護電信市場秩序作為該法的立法宗旨之一，行業監管機構與反壟斷執法機構在管轄權上就會存在交叉。現在，世界各國在解決反壟斷執行機構與監管機構的關系方面，基本上有兩種做法：一是由競爭機構負責特殊行業的監管；二是在特殊行業設立專門的監管機構。

　　反壟斷機構監管特殊行業

　　有些國家或地區把行業監管放在反壟斷執法機構之內。例如在歐共體委員會，競爭總局除了負責執行條約第81條和第82條、企業合并控制以及國家援助政策外，還負責在電信、能源、銀行、保險、傳媒等行業的監管任務。例如，監管能源市場的任務屬于Ｂ－1局，監管郵政市場競爭的任務屬于Ｃ－1局，監管銀行和保險業的任務則屬于Ｄ－1局。總體上說，電信、電力、銀行、保險等行業在歐共體已經被視為競爭性的行業，它們在適用法律以及執法機構上與其他行業相比沒有特殊的待遇。

　　澳大利亞和新西蘭也沒有負責電信、電力等行業監管的專門機構。即這些行業同其他一般行業一樣，監管它們的權力被交給了反壟斷執法機構。在澳大利亞，行業監管任務屬于澳大利亞競爭與消費者委員會，委員會的下面設立了涉及電力、天然氣、運輸和電信等行業競爭問題的“監管事務局”。新西蘭的商業委員會是一個獨立的準司法機構。它除了執行競爭法，還執行新西蘭1998年頒布的《電力改革法》、2001年頒布的《電信法》和2001年頒布的《奶制品業重組法》，承擔著對電力、電信和奶制品業的監管。

　　上述歐共體委員會、澳大利亞和新西蘭的做法很值得提倡。因為它們不僅考慮到行業的特殊性，而且也考慮到這些行業改革的方向，從而把監管的指導思想定位在打破壟斷和推動競爭的方面。同時，這還可以節約執法成本，減少政出多門的現象，減少不同行政部門之間的摩擦和糾紛，有利于提高執法效率。出于這樣的考慮，荷蘭從2005年7月1日起，也將過去獨立的能源監管局（ＤＴｅ）并入了荷蘭競爭局，由此使競爭局成為負責執行荷蘭1998年電力法和2000年天然氣法的機構。此外，運輸監管的部分職能也歸屬于競爭局，使之有權監管鐵路以及城市地鐵、公共汽車等公共交通運輸部門的競爭問題。

　　獨立的行業監管機構

　　除上述澳大利亞、新西蘭等國家或地區的模式，也有很多國家把行業監管任務授權給一個獨立的機構，由這個機構處理被監管行業的競爭問題。這種授權一定程度上削弱了反壟斷執法機構的權限，但一般不會徹底剝奪這個機構對這些行業的管轄權。如德國負責電信和郵政監管的機構（ＲｅｇＴＰ）有權處理電信和郵政市場上的濫用行為，但在界定相關市場以及認定企業的市場地位方面，這個機構則得征求聯邦卡特爾局的意見。此外，聯邦卡特爾局在處理電信和郵政市場上的企業并購以及卡特爾案件方面有專屬管轄權。

　　美國在電信、電力、金融和航空業也建立了監管機構，如聯邦通信委員會（ＦＣＣ）負責電信監管。傳統上，聯邦通信委員會有權依據電信法或自己的監管標準審查電信市場的企業并購，但電信市場的其他競爭行為得由反托拉斯執法機構來處理。如上個世紀80年代初期，美國司法部指控ＡＴ＆Ｔ違反了反托拉斯法，最后導致該公司一分為八。美國在1996年頒布了新電信法之后，審查電信市場的企業并購不再是聯邦通信委員會的專屬管轄權。新電信法不僅規定，司法部反托拉斯局和聯邦貿易委員會也有權審查電信市場上的企業并購，而且還規定，聯邦通信委員會審查電信市場的企業并購時，必須依據反托拉斯法。因為管轄權的沖突和適用法律的沖突，聯邦通信委員會與反托拉斯執法機構經常出現爭執，如在1999年ＳＢＣ和Ａｍｅｒｉｔｅｃｈ的合并問題上，雙方分歧很大，以至國會甚至考慮要限制聯邦通信委員會對電信企業并購的審查權。美國學者認為，隨著美國電信市場的競爭越來越充分，監管電信市場的職權從聯邦通信委員會轉移到司法部和聯邦貿易委員會只是一個時間問題。

　　在銀行業方面，美國最高法院1963年關于費拉德菲亞國民銀行案的判決有著很大的影響，該案涉及一個全國性銀行和一個州政府批準的銀行之間的合并。隨著這個判決，銀行業并購的管轄權在美國一直被分割給了反托拉斯機構和監管機構共同所有。此外，美國國會1966年通過的銀行并購法就反托拉斯機構和監管機構的關系作了以下規定：第一，監管機構評價合并時必須適用謝爾曼法和克萊頓法，即任何導致壟斷或者推動共謀或者企圖壟斷銀行業的合并都得予以制止；第二，對銀行監管機構批準了的合并，司法部在30天內有進行干預的權力。這即是說，一個得到監管機構批準的合并，僅當這個批準后的30天內沒有受到司法部的干預，它才最終得到了反托拉斯法的豁免。

　　中國的取向

　　在反壟斷執法機構與監管機構的關系上，我國不可能采取澳大利亞或新西蘭的做法。這一方面是因為我國已經建立了很多監管機構，這些機構有很大的經濟和政治權力，它們不會輕易放棄自己對被監管行業的管轄權；另一方面，我國的經濟規模遠遠大于澳大利亞和新西蘭，如果反壟斷執法和行業監管置于同一機構，這個機構的規模就可能過于龐大，不便管理。因此，建立獨立的行業監管機構在我國勢在必行。

　　然而，即便我國反壟斷執法和行業監管相互獨立，它們在管制被監管企業的限制競爭方面，也會存在管轄權的沖突。根據國務院提交給全國人大常委會的《反壟斷法》草案第44條，解決這個沖突的辦法是排除反壟斷執法機構對被監管行業中限制競爭案件的管轄權。這種做法不符合當前世界各國反壟斷立法的潮流，而且讓人擔心，行業監管機構能否有效地執行國家的競爭政策。因為很多國家的經驗表明，監管機構處理被監管行業競爭案件的最大問題是，它們在被監管企業與其競爭對手或者消費者的爭議中，往往站在被監管者的立場上，從而會損害處于弱勢地位的經營者或消費者的利益。這即是監管者被“俘獲”的理論。特別在我國目前仍然存在政企不分的情況下，政府機構運用行政權力維護壟斷企業利益的現象司空見慣。因為監管者和被監管者往往屬于一個利益集團，是政企同盟，人們就有理由擔心，行業主管或監管機構處理本行業的競爭問題時不能保持中立，不能保護消費者。另一方面，我國監管機構在權力配置、執法程序以及執法手段等方面，不是以建立競爭性的市場結構和規范企業的市場行為為目標，這些機構一般沒有很強的反壟斷意識，不能適應執行反壟斷法的要求。此外，現在我國幾乎在所有于國計民生比較重要的行業都設立了主管部門或者監管機構。如果這些監管機構各自適用自己的部門法處理限制競爭案件，這不僅政出多門，浪費執法資源，降低執法效率，也不可能建立統一的市場競爭秩序。

　　現在，比利時、法國、日本等很多國家的監管機構只是從市場準入和安全生產的角度進行監管，被監管市場上競爭案件的管轄權則統一交給了反壟斷執法機構。有些國家如美國和巴西，反壟斷執法機構和監管機構共享被監管行業競爭案件的管轄權。但在這種情況下，監管者處理被監管行業競爭案件的法律依據是競爭法，而不是與之相沖突的其他法律。美國1996年《電信法》第601條�煟猓煟泵鞔_指出，“本法中的任何規定及其修訂都不得被解釋為對適用反托拉斯法的修正、損害或者取代。”如果競爭執法機構和監管機構對被監管行業的競爭案件有并行管轄權，這兩個機構應當通力合作。一方面，因為電信、電力等行業存在某些技術問題，反壟斷執法機構處理競爭案件時應征求監管機構的意見；另一方面，監管機構處理競爭案件時，因為會涉及很多競爭法專業問題，如市場的界定或市場支配地位的認定，它們也應征求反壟斷執法機構的意見。因為并行管轄權的存在往往會產生沖突，大多數國家如巴西在這方面的經驗是，案件最后的決定權得交給競爭執法機關。

　　如何建立反壟斷執法機構，包括處理這個機構和行業監管機構之間的關系，已成為我國反壟斷立法中的一個關鍵問題。隨著我國市場經濟體制的建立和國內市場的國際化，我國廣大企業迫切需要一個自由和公平的競爭環境，廣大消費者也渴望通過健康、有序的市場競爭增大他們的財富，提高社會福利。而我國能否建立一個健康的市場競爭秩序，能否為企業提供一個自由和公平的競爭環境，這在很大程度上取決于能否建立一個統一、獨立和高效的反壟斷執法機構。因此，我國應當認真學習和借鑒其他國家的經驗，處理好反壟斷執法機構與行業監管機構的關系。

　　（作者為中國社會科學院法學所研究員）