□本報(bào)記者 趙小劍

　　截至去年底，中國各項(xiàng)社保基金規(guī)模已超過1.8萬億元。每一個(gè)基金的繳納者只知道社保基金管理中心在管理自己的“保命錢”，卻很難知道這筆錢是如何被管理的。事實(shí)上，“泛行政化”的社保基金運(yùn)作和管理機(jī)制本身就值得關(guān)注。

　　7月底，多起涉案金額巨大的社保基金被挪用案件經(jīng)媒體披露，公共基金管理問題再次成為輿論焦點(diǎn)。

　　“保命錢”被挪用，這已經(jīng)不是第一次發(fā)生。早在2004年3月，山西省太原市中級(jí)人民法院就宣判了一起涉案數(shù)額巨大的社保基金挪用詐騙案。幾名被告人共挪用社保基金7659萬元，金融詐騙涉案金額近1.8億元。2002年9月，因詐騙農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金2000萬元，原海南達(dá)龍實(shí)業(yè)有限公司總經(jīng)理龍泉潤被判處死刑。今年5月，河北省電力公司社保中心原基金管理員秦援非挪用3817萬元社保基金炒股票，被廊坊市中級(jí)法院以挪用公款罪一審判處有期徒刑15年。

　　統(tǒng)計(jì)顯示，在1986年至1997年間，全國有上百億元社會(huì)保險(xiǎn)基金被違規(guī)動(dòng)用。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1998年以來，全國清理回收擠占挪用基金160多億元，至2005年底，還有10億元沒有回收入賬。截至“十五”期間，勞動(dòng)和社保障部接到擠占挪用基金舉報(bào)案件96件。

　　此類案件頻頻發(fā)生，社保基金運(yùn)作及管理機(jī)制是否存在缺陷？

　　1993年，國務(wù)院曾發(fā)布《企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理規(guī)定》(國務(wù)院令第117號(hào))，其中允許各級(jí)社保管理機(jī)構(gòu)對(duì)歷年滾存結(jié)余的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，在保證各項(xiàng)離退休費(fèi)用正常開支6個(gè)月之需、留足必要周轉(zhuǎn)金的情況下，運(yùn)用一部分結(jié)余基金增值。

　　117號(hào)文對(duì)社保基金增值保值的方式作了明確規(guī)定：一是購買國庫券以及國家銀行發(fā)行的債券；二是委托國家銀行、國家信托投資公司放款。除此之外，“各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)不得經(jīng)辦放款業(yè)務(wù)，不得經(jīng)商、辦企業(yè)和購買各種股票，也不得為各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)作經(jīng)濟(jì)擔(dān)保。”

　　然而，1990年代初，全國上下處于令人振奮的投資熱潮中。地方社保基金管理機(jī)構(gòu)也難免蠢蠢欲動(dòng)，更被投機(jī)商人推波助瀾。對(duì)于117號(hào)文中允許投資的規(guī)定如獲至寶，而對(duì)其中的禁止條例要么視而不見，要么暗渡陳倉。

　　據(jù)了解，當(dāng)時(shí)有相當(dāng)多地方的社保基金運(yùn)作都是通過地方勞動(dòng)局下屬的社會(huì)保險(xiǎn)公司，以多種形式投資，投資項(xiàng)目既有委托國家銀行或國家信托投資公司放款，亦有社保實(shí)業(yè)公司對(duì)外合作經(jīng)商辦企業(yè)。經(jīng)過層層控股，和復(fù)雜的補(bǔ)充協(xié)議，資金往往流向了房地產(chǎn)和股市等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。

　　僅僅一年，各地社保基金競(jìng)相投資的混亂場(chǎng)面愈演愈烈，危機(jī)四伏。1994年，當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理的暫行規(guī)定》，明令禁止社保基金“在境內(nèi)外進(jìn)行其他直接投資和各種形式的委托投資”，以“剎車令”的形式叫停投資。

　　1996年4月，國務(wù)院辦公廳又發(fā)明傳電報(bào)———《關(guān)于一些地區(qū)擠占挪用社會(huì)保險(xiǎn)基金等問題的通報(bào)》，重申社保基金結(jié)余“主要用于購買國家債券”，“仍有結(jié)余的應(yīng)按規(guī)定存入銀行專戶，不得用于其他任何形式的投資”。直到1998年，各地社保基金的違規(guī)投資才基本停止。當(dāng)年，國家勞動(dòng)和社會(huì)保障部成立，同期組建社保基金監(jiān)督司，對(duì)前幾年的歷史舊賬進(jìn)行全面清理與回收。

　　盡管經(jīng)過大規(guī)模的整頓和清理，時(shí)至今日，挪用、盜用社保基金的大案仍時(shí)有發(fā)生。究其根源，與社保基金的管理架構(gòu)錯(cuò)位密切相關(guān)。

　　目前，每個(gè)人的社保基金都由當(dāng)?shù)氐纳绫；�金管理中心代為管理。各�?jí)管理中心的歸口管理單位為勞動(dòng)和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心。該中心是勞動(dòng)和社會(huì)保障部直屬事業(yè)單位。各地管理中心目前大都也為事業(yè)單位編制。而這些大大小小的管理中心卻承擔(dān)相當(dāng)多的行政職能，與政府有著千思萬縷的聯(lián)系，有的甚至就是政府的一個(gè)部門。

　　這種“泛行政化”的制度設(shè)計(jì)，在沒有法人資產(chǎn)和獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益約束下，不能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的社保基金管理中心很難建立起有效的監(jiān)督管理機(jī)制、規(guī)范的會(huì)計(jì)審計(jì)、信息披露制度和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，即使有健全的法律法規(guī)也極易成為美麗的陪襯。

　　既不是獨(dú)立的金融企業(yè)，也不是政府機(jī)構(gòu)，社保基金管理中心這一政府直屬事業(yè)單位的面孔，使其既難以保障社保基金所有者的權(quán)益，又因缺乏監(jiān)管而不具備承擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)的能力。而在實(shí)際運(yùn)作中，社保基金的所有者———每一個(gè)社保基金的繳納者始終無法擁有真正意義上的管理和監(jiān)督權(quán)。因此，社保基金在地方或部門利益的驅(qū)使下，常常會(huì)被當(dāng)作“準(zhǔn)”政府資金支配使用。

　　地方政府與各類資金的關(guān)系一直是中央政府極為重視的事情。以前極易發(fā)生的地方財(cái)政資金被擠占、貪污和挪用現(xiàn)象，由于實(shí)現(xiàn)了國庫收支兩條線的管理有了相當(dāng)?shù)母挠^。在會(huì)計(jì)常識(shí)中，管錢的不能管賬，管賬的不能摸錢，這是最基本的一條準(zhǔn)則，而社保基金管理中心盡管有種種規(guī)定，但實(shí)際上難脫錢賬一手抓之嫌。事實(shí)上，規(guī)范社保基金管理的《社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理?xiàng)l例》仍在起草制定之中，對(duì)于社保基金監(jiān)管的法律依據(jù)亦嫌不足。

　　最新消息表明，勞動(dòng)和社會(huì)保障部將協(xié)同財(cái)政部、國家