宏觀調控抑制“賣地生財”

　　目前全國很多城市正在大干快上的城市建設項目，資金都是來自賣地生財?shù)摹巴恋刎斦�”。越來越嚴厲的調控政策不僅給“發(fā)熱”的樓市吹來了陣陣寒風，而且給這種依靠土地和房產(chǎn)支撐起來的“經(jīng)營城市”思路敲響了警鐘。不少城市已經(jīng)拉開架子撐起“大場面”的“新城區(qū)”建設之類大型項目，如同每一個老百姓關心的房價一樣，正在經(jīng)受政策嚴峻的考驗。

　　越來越嚴厲的調控政策，給依靠土地和房產(chǎn)支撐起來的“經(jīng)營城市”思路敲響了警鐘。不少城市已經(jīng)拉開架子撐起“大場面”的“新城區(qū)”建設之類大型項目，正在經(jīng)受政策嚴峻的考驗。

　　“經(jīng)營城市”

　　主持人：華山先生，我們知道，國內城市這幾年很流行一個思想叫做“經(jīng)營城市”，市委書記就像一個城市的董事長，市長就像CEO，政府就是一家經(jīng)營城市的公司。你認為這種現(xiàn)象是怎么形成的？

　　時事觀察員華山：很多地方流行一種“經(jīng)營城市”的思路是最近上世紀90年代開始流行起來。所謂“經(jīng)營城市”，就是先由政府“做地”。怎么“做地”呢？就是政府推出一個概念，比如某某經(jīng)濟帶、某某產(chǎn)業(yè)區(qū)，還有什么未來金融中心、商業(yè)中心、貿(mào)易中心，然后整理出一塊土地來拍賣，賣地收入再用來搞當?shù)氐慕ㄔO，經(jīng)過建設開發(fā)之后土地升值了，帶動周圍一帶的地價上漲，政府又可以通過賣更多的地，獲得更多的財政收入，由此形成所謂的“良性循環(huán)”。政府不花一分錢，高樓大廈平地起，所以，國內很多城市的市長都到處宣傳這種所謂的“經(jīng)營城市”的經(jīng)驗。現(xiàn)在全國很多城市搞城市建設項目的資金，都是來自這種賣地生財?shù)摹巴恋刎斦�”�?/p>

　　主持人：這種“經(jīng)營城市”的做法，它的效果怎么樣呢？從外表來看，好像不少城市通過這種“經(jīng)營”，城市環(huán)境改善了，市區(qū)也變漂亮了

　　時事觀察員華山：這種“經(jīng)營城市”的做法，確實它達到了一個“以小博大”的效果。比如杭州，當?shù)卣�府正在做的一個叫做“京杭大運河綜合保護工程”。據(jù)報道說，這個工程計劃總投資超過200億元，可是政府財政只投5億元的啟動資金，其它的錢都要通過市場手段來籌措。杭州政府專門成立了一個運河指揮部，這個指揮部就是一個融資機構。

　　那么，它“做地”的概念是什么呢？就是“運河申遺”，就是向聯(lián)合國申報將京杭大運河列為世界文化遺產(chǎn)。因為現(xiàn)在京杭大運河在杭州這一段，由于幾十年的污染，河水很臭，住在河邊都不敢開窗，從坐船到杭州的人都有“聞到臭，到杭州”的說法。那么，現(xiàn)在政府就想通過申遺，加大對運河的保護和沿線文物遺跡的恢復。通過這些工作，使得運河邊的土地大大升值，政府拍賣這些土地后，就可以籌措資金再投入保護工程，由此形成保護和開發(fā)的“良性循環(huán)”。通過這種“經(jīng)營城市”的思路，把運河打造成杭州的“塞納河”。所以，當?shù)毓賳T對市民宣傳說，過去住在運河邊是受罪，在將來，“運河邊的房子”就意味著財富和身份。

　　主持人：這實際上就是拋出一個“做地”的概念。

　　時事觀察員華山：是的。報道說，杭州目前由市投資控股公司為運河指揮部擔保貸款5億元，專門用于“做地”的投入。打算將運河邊的企業(yè)廠房搬遷，出讓地塊，土地出讓金全額返還給運河指揮部，用于運河綜合整治和保護開發(fā)。應當說，這樣的思路還是很巧妙的，也就是杭州政府這些年來宣傳的通過“經(jīng)營城市”達到“多贏”的思路。因為在房地產(chǎn)市場被看好、地價不斷上漲的情況下，土地很容易受到企業(yè)的爭搶而拉升價格，政府可以獲得大筆的財政收入，城建的資金可以通過賣地收入來歸還銀行貸款。“賣地生財”的“經(jīng)營城市”模式曾經(jīng)是非常紅火的。

　　稅制驅動

　　主持人：既然能夠達到“多贏”，那么，中央為什么要通過地根調控來抑制這種經(jīng)營行為呢？

　　時事觀察員華山：因為歸根到底，它的這種運作還是脫不出靠賣地生財?shù)奶茁贰Ｒ驗橥恋禺吘故且环N有限的資源，如果一個地方經(jīng)濟的發(fā)展要靠賣地來驅動，你這屆政府搞建設靠賣地，把地賣光了，那么，以后的歷屆政府，他還拿什么來發(fā)展經(jīng)濟？不但發(fā)展經(jīng)濟的資源給消耗光了，將來很可能連一個城市里面給市民居住、休閑，解決住房困難戶，還有城市周邊給農(nóng)民種菜，保證城市生活供應的地都沒了。這會導致將來大量的社會問題。

　　主持人：為什么城市政府會這么熱衷于這種賣地生財?shù)乃悸纺兀?/p>

　　時事觀察員華山：我想這和我們國家的稅制有關。我們國家從1994年以后實行的是分稅制，增值稅的75％上繳中央，25％留給地方，這使得比如像浙江這樣的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，盡管財政收入大幅增長，但留給地方財政收入的錢并不是太多。相比之下，由于城市擴張和土地占用帶來的稅收，包括建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅、所得稅以及耕地占用稅等等，全部都是由地方享有的。這樣一來，賣地生財當然就成了地方政府擴充稅源的最有效途徑。所以，我們看到國內不少城市在規(guī)劃、建設、擴張當中都有個“攤大餅的”現(xiàn)象，像北京市的環(huán)路不知修了多少，二環(huán)、三環(huán)、四環(huán)、五環(huán)，不斷地“攤大餅”，不斷地擴張城市的占地，這其中就有追求政府稅收收入的利益驅動在里面。要“城市化”，要搞建設，就需要錢，錢從哪里來？土地征用、房產(chǎn)建筑，這是地方政府可以掌控的巨大資源。這種制度上的原因正是賣地生財、“經(jīng)營城市”的動力所在。所以為什么現(xiàn)在中央說要調控房地產(chǎn)、要平抑房價，而地方政府都不積極？因為房地產(chǎn)是他最大的財源啊。

　　主持人：這也導致了地方財政對房地產(chǎn)的高度依賴，有人說中國城市的政府就是一個最大的房地產(chǎn)商。

　　時事觀察員華山：是這樣。現(xiàn)在不少城市地方財政收入對房地產(chǎn)的依賴度非常高。比如像杭州這個城市，西湖區(qū)是它房地產(chǎn)開發(fā)最熱的一個區(qū)，因為靠近西湖，那里的房子賣得非常貴。有個數(shù)據(jù)說，2004年房地產(chǎn)占到這個區(qū)地方財政收入的54％，“半壁江山”有多。不但杭州，在浙江這種中國最富裕的省份，土地出讓金也是很多城市政府財政預算外收入的最主要來源。浙江有個調查顯示，比如紹興縣的土地出讓金收入占預算外收入的69．3％；金華的土地出讓金收入占預算外收入的58％；義烏市的土地出讓金收入占預算外收入的60％，基本上都是半壁江山、大半壁江山。

　　資不抵債

　　主持人：地方財政這樣高度地依賴土地收入，這里面的金融風險是很大的。

　　時事觀察員華山：因為各個城市基礎設施投資，主要資金都是來自銀行貸款，而這些貸款都以土地為抵押品的。這種以政府為背景的貸款，很容易受到宏觀政策影響，一旦有什么風吹草動，比如國家宏觀調控，風險就會爆發(fā)出來。實際上在最近一兩年的宏觀調控之下，這種風險已經(jīng)在釋放了。

　　主持人：這個風險一旦釋放出來會有多大？

　　時事觀察員華山：就拿我們剛剛講的杭州來說吧，就是一個例證。今年因為國家宏觀調控力度加大，當?shù)卣�府統(tǒng)計說，整個杭州房地產(chǎn)行業(yè)的地稅稅收預計減收將達14．3億元，下降達25％以上。各個區(qū)的財政收入急劇地減少，據(jù)說有的區(qū)要求政府機關在一年內暫停手提電腦、數(shù)碼相機等電子用品的采購，部門預算總體保持零增長，說要“準備過緊日子”。

　　整個浙江也是這樣。在宏觀調控收緊土地和信貸閥門之后，浙江不少城市的土地出讓金收入急劇萎縮，有些地方經(jīng)營性用地招拍掛低于底價。本來，土地出讓收入不夠歸還貸款的時候，應該由政府財政來兜底，但問題是這些地區(qū)的政府貸款已經(jīng)超過了地方財政收入，如果說城市政府是一個經(jīng)營城市的公司的話，那么，現(xiàn)在很多這樣的“公司”已經(jīng)資不抵債了。如果允許政府破產(chǎn)的話，恐怕好些地方政府都得破產(chǎn)了。所以，你看浙江這樣的地方，大家都認為它是中國最富的省，但實際上據(jù)新華社的一個報道說，浙江現(xiàn)在全省縣以上政府財政債務已經(jīng)達到800多個億了。

　　政府財政陷入困難境地，那么，前些年已經(jīng)攤開的城市“大餅”，一下子沒了后續(xù)供應的“面粉”，這個“大餅”就要“煎糊”了。后果也是很嚴重的。

　　釜底抽薪

　　主持人：看來這是一種短期行為，是一種不可持續(xù)的城市發(fā)展模式。

　　時事觀察員華山：因為這種賣地生財?shù)哪Ｊ绞墙�立在政府壟斷土地一級市場的基礎之上的。除了導致政府本身的財政風險之外，這種模式對民間創(chuàng)業(yè)，對社會公平也存在多方面的傷害。

　　主持人：是哪些方面的傷害？

　　時事觀察員華山：首先是權力的尋租。因為政府壟斷土地一級市場，而政府官員又掌握批地權，這個權力的含金量太大了。我們知道各行各業(yè)，任何企業(yè)的生存發(fā)展都離不開土地，要用地就要去“搞定”這些批地的官員，這樣就形成了全社會一種爭相攀附權力的贏利方式，誰和這些掌權的官員越熟，誰離權力越近，誰集中的財富、利潤就越多，這樣一種利益分配的格局，本身就是對社會公平的一種扭曲。我們平時常常批評政府官員傍大款，批評民營企業(yè)家傍大官，要民營企業(yè)要遠離權力，但這在現(xiàn)實的制度環(huán)境下是做不到的。因為現(xiàn)在的體制，企業(yè)發(fā)展所需要的最重要的資源就掌握在權力所有者的手里，你不攀附權力你怎么生存和發(fā)展？所以最根本的不是民營企業(yè)家的思想覺悟和素質的問題，要從制度上進行改革才能根本解決。

　　這種模式的另一個危害就是，如果政府成了一個經(jīng)營城市的公司，市長成了商人，一天到晚忙著賺錢謀利，那么這個政府就肯定做不好公共服務。所以為什么中央三令五申要各地多建些

　　主持人：賣地生財不可持續(xù)，那么城市經(jīng)營的正確出路又在哪里呢？

　　時事觀察員華山：要從根本上解決土地財政的問題，使“經(jīng)營城市”走出賣地生財?shù)哪Ｊ剑�一方面有賴于財政體制在事權與財權相一致原則上進一步深化改革，另一方面，必須從制度上打破政府壟斷土地一級市場的格局，改變地方政府作為建設用地的“地主”和土地經(jīng)營者的角色。變“投資性政府”為“服務性政府”，地方政府不作為城市投資的主導者，而是作為公共服務的提供者，形成多元化的城市公共投資機制，才能真正提升城市“經(jīng)營”的境界。