■一家之言■周民良
檢驗改革理論與方案成功與否的惟一標準是改革實踐
近30年來，中國經濟取得了巨大的增長業績：經濟規模大幅度提升，中國在全球經濟中的影響不斷擴大，國家財力與企業競爭力明顯增強，廣大民眾生活水平明顯提高。這些，無疑是推動社會主義市場經濟體制改革的結果。但是，也應該承認，由于改革的不平衡性、信息的不對稱性、改革方案的不成熟、不完整性等方面的因素，經濟體制改革也存在不盡如人意之處：金融資源還不能按照市場化的規則加以配置；政府主導經濟的力量不斷增大，政企關系、政資、政事關系還未理順；“改革尚未過大關”，經濟體制改革的任務遠未完成；由于一些改革措施不配套、操作不規范、缺乏約束性、信息不對稱等因素，一些改革措施沒有造成資源在市場化中合理流動與重組，反而導致行政權力介入市場，助長了剝奪消費者利益的短期行為，造成不少民眾對改革的怨言、不滿、恐慌、抵觸情緒，甚至在一定范圍內惡化了改革環境。
從科學發展觀的角度看，可以得出我國的經濟體制改革“整體成功，局部失誤”的結論。成功的經濟體制改革，都符合科學發展觀的要求，帶來行業的有序增長，促進了民眾利益的增加；而失誤較多的經濟體制改革，都或多或少偏離科學發展觀的要求，不能實現行業的持久性發展，一些領域的改革甚至損害了廣大民眾的基本利益。
分領域看，改革的成效差別較大�？傮w而言，利益鏈條較短的行業改革成功的可能性較大，利益鏈條較長的行業改革問題較多；增量改革成功率高，而存量改革矛盾較多；行政權力干預較少的領域改革的成功率高，而行政權力介入較多的領域改革中出現的問題較多。
某些領域的改革成為組織者“改價增費”、“革你利我”的自利性行為。這種現象，在房地產行業表現得最為明顯。
在房地產行業，組織者既包括地方政府，還包括開發商。由于從土地征用到出讓之間存在著較大的利益，政府部門存在著壓低征用價格和提高出讓價格以便最大化財政收入的沖動，房地產價格的上漲還表明一個地方房地產行業在經濟總量中貢獻的增加、開發商利潤的增加和稅收貢獻的增加。在以ＧＤＰ和財政收入為追求方向的狀況下，地方政府與開發商在推高房地產價格方面存在著一致性的利益取向。人們看到，一些城市盡管在房地產價格上從來不考慮外來務工人員家庭的基本需求，但在統計中將外來務工人員及家屬作為人口總基數，以證明本地人均住房面積并不多，說明供求關系仍處于賣方市場；一些城市盡管房地產價格遠遠超過居民收入的承受能力，但政府部門依然強調房地產并不熱、沒有泡沫，具有投資價值；在一些重點區域重點城市，政府官員甚至或明或暗地發表與宏觀調控政策不一致的言論，為本已失衡的房地產市場推波助瀾。
但是，價格不斷抬高的房地產業并不符合科學發展觀的要求。樓盤的價格上漲雖然表現為ＧＤＰ數量增加、地方財政收入增加和企業利潤增加，但并沒有帶來國民財富的實質性提高，表現出有增長而無發展的典型特征；房地產價格的大幅度上漲，增加了購房者的經濟負擔，對購房者的其他消費需求產生擠出效應，制約了以擴大消費需求推動經濟增長的政策實現，并造成政府、房地產商與廣大居民利益的嚴重對立，也使許多消費者購買能力降低甚至出現群體抵制購房的趨勢；房地產價格上漲、空置率上升，造成資金沉淀突出、市場投機嚴重、市場風險不斷加大，降低了資源配置效率。
當前經濟體制改革的主要內容
目前，我國的經濟體制改革已經由易而難、由外圍向核心推進，利益沖突、利益摩擦在不斷增加，改革的難度也越來越大，改革中組織與環境之間的關系趨于復雜化，也更需要在經濟體制改革中牢固樹立與積極落實科學發展觀。
從經濟體制改革的方式與方向看，既要以我國的基本政治制度與經濟制度來保障社會公平，維護企業的自由競爭與公平競爭權，防止以大欺小、以強凌弱的經濟現象發生，并形成扶貧、扶弱的社會救濟與社會援助制度，要在改革中充分保障人民最關心、最直接、最現實的經濟利益，使改革成果為廣大民眾所共享。同時，也要充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，把經濟體制改革作為轉變增長方式、實現國民經濟結構的戰略性調整、提高產業競爭效率與勞動生產率的關鍵環節。只有充分考慮以上兩個方面的要求，才能確定何時改革、為何改革、為誰改革、改革什么、誰來改革這樣的重大問題，并根據改革對象的基本特征、初始條件、經濟鏈條間關聯關系、對國民經濟與社會發展的重要性等因素，充分考慮改革推進的各種利害關系，確定漸進改革還是急速改革、全局改革與局部改革、分步實施的改革與一步到位的改革方向，嚴格界定政府、市場、企業與消費者之間的關系，促進市場效率的進一步發揮。
一是要不斷促進市場的發育。要不斷擴大市場邊界。促進市場配置資本、勞動力、技術等要素的能力向更廣范圍更大領域延伸，盡可能縮小非市場因素配置資源的范圍；要切實維護市場規則。引導資源按照市場規則配置在最為有效的產業與企業，使優勝劣汰的競爭規律真正發揮作用，提高資本、技術與勞動力的投入產出效率；要充分反映價格信號。使價格充分反映市場上真實的供求關系，出清市場上的虛假供求，對于市場價格信號出現非正常性劇烈波動的狀況，迅速找出成因和解決辦法。要嚴格規范市場秩序。對市場中出現假冒偽劣、市場壟斷、哄抬物價和散布虛假信息等不正當市場行為，堅決實施經濟制裁。
二是要不斷深化企業改革。在堅持國有經濟在有限范圍有限領域發揮主導地位的同時，毫不動搖地鼓勵、支持和引導民營經濟的發展，建立各種所有制經濟形式互為補充、取長補短、平等競爭、共同繁榮的混合所有制經濟模式；以建立現代企業制度為核心，大力推進國有獨資企業的改革，在股權多元化中建立出資來源多樣、管理職能制衡、短期行為弱化、激勵約束規范的新型企業制度；對民營企業實行非禁即入的政策，擴大民營企業參與經濟活動的范圍，同時，引導民營企業尤其是家族企業開放經理人市場，使實力型資本與先進型管理相結合，保障企業的長期發展與永續經營。
三是要大力推進政府管理體制的改革。要按照短流程、少渠道、低成本、高效率的目標重塑政府管理體制，建立責任型、廉潔型、服務型和法治型政府。要改變政府部門重復設置、政府機構管理內容單一、協調成本較高的狀況，按照“小政府、大社會”的模式深化政府管理體制改革�？s短縱向的行政管理鏈條，延伸橫向的行政管理鏈條，進行必要的行政區劃改革，建立扁平式的行政管理體系。要規范政府行為，提高政府效率，構建符合市場經濟體制的政府管理體系。
四是要構造推動經濟體制改革的安全網。通過建立推動經濟體制改革的良好環境，形成有利于深化改革、保護改革、促進改革、減少改革風險、提高改革效率的安全網。要建立有利于深化改革的約束機制，對于改革中的組織者、參與者的行為加以規范和約束；建立有利于深化改革的補償機制，對改革過程中的利益受損者或者利益弱化者加以補償；建立有利于深化改革的監管機制，注重改革方案實施的運行監管、及時反饋和快速反應；建立有利于改革的法律機制，依法維護改革者的正常權益和保障改革措施不受干擾地加以實施。
在以上四個方面中，政府管理體制改革的重要性日益加大。合理的市場秩序需要政府加以監管；企業改革尤其是壟斷行業的改革與規范政企關系有關；推動改革的安全網需要政府加以構造。這些，都說明各項經濟改革的推進離不開深化政府管理體制的改革。
應建立新的體制改革推進機構。有必要形成專門的體制改革機構，以便在擺脫部門利益和超越部門利益的基礎上，研究經濟體制改革中的重大問題和出臺各類體制改革措施�？梢钥紤]在政府機構恢復獨立的國家體制改革機構，研究推進經濟體制改革的重大問題；也可以考慮在中共中央設立體制改革辦公室之類的機構，形成高于部門利益和地區利益之上的權威改革機構，并統領經濟體制改革與政治體制改革，在更大范圍內推動國家的體制改革和新體制建設。
加快政府經濟管理機構的改革。可以考慮將經濟與社會發展規劃、土地利用規劃、城市建設規劃等規劃管理部門合并發展成立發展規劃部；將農業、電子信息產業、能源、礦產、制造業、旅游等部門合并成立產業部或者經濟部，將鐵路、公路、民航、水運等部門合并成立運輸部，將環境保護、水利、林業等部門合并成立環境保護部；成立針對廣大農村、老少邊窮地區、資源枯竭型城市、旱澇災害等地區、能夠結合民政、民族、扶貧等在內的發展援助部；將物價管理、經濟運行、工商、安全檢查、質量技術監督等部門與商務等部門合并，成立新的商務部或者經濟運行監管部。以此為基礎，自上而下地改革管理體制和精簡政府工作人員。
切實轉變政府職能。規范資本、界定權力，是深化政府管理體制改革的基本要求。要堅持權為民所用、情為民所系、利為民所謀的原則，規范有權者與無權者之間的權益配置關系。廣泛聽取廣大民眾對政府部門的意見與建議，將民意作為政府官員與政府部門業績評價的重要標準；要積極改革政府工作程序與工作內容。進一步縮小行政審批范圍，擴大核準制和登記備案制的比重；實行公開、快捷、嚴格、規范的政府辦事程序，減少中間環節，從制度上杜絕暗箱操作；要深化投資體制改革，應該進一步落實企業的投資自主權，減少政府對企業的不合理干預，從投資政策上規范政企關系。
積極改進政績考核制度。按照現代國家管理模式制定科學的政績評價標準，在此基礎上逐步形成規范化的行政問責制度、杯葛否決制度、引咎辭職制度、官員家庭財產申報制度、官員彈劾制度等。同時，要研究制訂和完善《選舉法》、《罷免法》等法律法規，從制度上約束各級官員的經濟行為。在繼續加強審計監督制度時，建立相應的責任追究制度，不能讓審計成果“空轉”。
以維護社會公眾利益最大化為己任，是政府管理經濟的權力基礎，也是公共選擇基礎上政府的應盡職責。但若有政府部門在部門利益與公眾利益發生矛盾時站在公眾利益對立面的，政府機構倘無存在必要性時，可考慮通過行政改革，督促其向商會方向轉化，并促使這些部門釋出行政權和執法權；政府機構若有存在必要性時，應注意按照公務員的職責操守，規范政府工作人員的言行，甚至有必要按照相關法規和政策規定對違規工作人員加以嚴厲處罰。
“十一五”期間改革的主要領域與重點
（一）從關系國計民生的重要領域入手，深化重點關鍵領域的體制改革
為建立全社會對體制改革的信心，有必要從房地產、教育、醫療等等老百姓意見較多、價格不合理成分較多的領域再出發，通過深化這些領域的體制改革，強化政府責任與市場作用，讓扭曲的價格逐步趨于合理化，使廣大民眾能夠在改革中受益，以最大程度地凝聚全社會的改革共識，爭取社會大眾對改革的支持。
要把房地產領域的改革與宏觀調控結合起來，促進房地產業的和諧發展。我國既生產出讓全世界享用的工業產品，也生產面向國內城鄉居民的住房，但一個價廉物美讓全世界的消費者受益，一個價格高昂讓國內的消費者利益受損。房地產價格的不正常上漲，是體制改革以來嚴重扭曲的經濟現象，必須通過加大體制改革與政策調控的力度加以糾正。保護廣大民眾的根本利益而不是聽任對廣大民眾利益的掠奪，是中央宏觀調控政策的出發點。絕不能以房地產價格大幅下降會導致市場參與炒作的各方利益受損為由，讓社會大眾尤其是尚未購房的中低收入者來“扛住”過高的住房價格。
房地產業改革與政策調控的目標有二：使房地產業的利潤率回到社會平均利潤率水平左右，使房地產價格與居民收入水平的比值回歸到正常范圍。這兩個目標，既可維持房地產行業的可持續性發展，又不使城鄉居民背負過重的經濟負擔。要借鑒發達國家房地產業發展的經驗，改革土地出讓機制，使農民在出讓土地時能夠分享到土地增值的收益權，并為失地農民提供就業和社會保障等等方面的生活需要；應有的放矢地運用稅收、信貸、土地等等政策手段對市場進行調控，對房產空置建而不售或者售而不住，地產閑置占而不用及囤積居奇的現象加大治理力度，對投機嚴重的各個環節出臺抑制性政策；規范城市規劃、土地利用、出讓、拆遷過程中的政府行為，加強對價格上漲幅度較大區域的地方政府行政行為的檢查、審計與監督；嚴格區隔政商關系，依法規范地方政府與房地產企業之間的經濟聯系；放開市場準入，鼓勵更多的企業進入房地產市場；加強價格監管，制止開發商哄抬房價的行為；強制房地產開發企業公開其成本與收益，作為國家實施宏觀調控和課征稅收的依據。
與此同時，要深化醫療、教育領域的改革。在醫療、教育領域，要進一步界定政府與市場的范圍，既要重視加強政府投入，完善醫療、教育方面保障，為低收入者和失業者提供基本的醫療、教育服務，尤其是要關注進城務工農民的醫療保障與子女教育問題，擴大醫療保障與教育援助的覆蓋率；也要注重打破既有的競爭格局，在開放市場中規范醫療、教育市場，促進民營、外資進入醫療、教育領域；實行獎優限劣的政策，加強行業監管，將各行業的違規者剔除出市場；規范機構、人員的服務行為與收費標準，切實保障廣大民眾在醫療與教育中的利益。
�。ǘ⿵挠欣诩涌旃I化入手，提高工業企業在國內外市場競爭力
首先，要制止排斥和限制競爭的壟斷行為，放開市場準入，促進民營企業進入以往的壟斷行業與壟斷領域，以市場化推動工業化。西方的諸多經濟壟斷以低價壟斷為特征，并不明顯損害消費者的利益。而我國的許多壟斷現象是建立在行政權力庇護基礎之上的高價壟斷。這種壟斷既訴諸政策保護排斥競爭者，又通過壟斷高價擠壓消費者，是一種低效率的壟斷模式。要研究打破壟斷的方式與途徑，引入新企業、新資本、新競爭，提高市場配置資源效率，提高廣大消費者的福利水平。
其次，要進一步深化國有企業產權制度改革。在我國，大中型國有企業的壯大既有國家投資、各級政府政策支持其擴張的成分，也有一代又一代管理層精心培育的努力。通過管理層收購的“改制”形式，使最末一代管理層分割國有企業產權，收獲與其貢獻不對稱的財富，在理論上與實踐上都缺乏依據。國有企業的改制路徑應該是，對于競爭性行業的國有企業來說，應清晰界定企業產權結構、公司法人治理結構和激勵約束機制�？稍诒３謬衅髽I存量產權不變的狀況下，實行企業增量產權分割與增量利潤分享的制度，擴大股權與期權獎勵的范圍與幅度，使企業的增量擴張效益與企業家的貢獻相一致。同時，應加大對國有企業資產評估與改制中的審計工作。
再次，把經濟體制改革與科技體制改革結合起來，大力推進技術創新。諾貝爾經濟學獎獲得者諾斯（Ｎｏｒｔｈ）和托馬斯Ｔｈｏｍａｓ就多次強調指出，制度變遷比技術變遷更為優先也更為根本。制度創新在技術進步中具有關鍵性、基礎性作用，要建立和完善有利于技術創新的經濟制度、技術評價體系、知識產權保護制度與激勵性政策框架。在加強自主技術創新的過程中促進產學研一體化，以企業為主體再造自主技術創新的動力機制與要素集成機制，以市場為導向構建突破共性技術、關鍵技術的戰略平臺，建立自主技術創新面向工業化，工業化依靠自主技術創新的新格局，提高技術創新成果在新型工業化中的貢獻率。
�。ㄈ⿵挠欣谕七M城鎮化入手，加快城鄉一體化發展
促使大量農村勞動力轉變成城鎮勞動力，是縮小城鄉差距、擴大消費、協調區域關系和讓更多人分享發展成果的有效途徑。要結合新農村建設戰略的實施，深化戶籍制度改革，實行居住地戶籍登記制度，促進城鄉勞動力一體化流動、轉移與就業，破除城市對農村勞動力轉移的政策壁壘，形成城鄉勞動力自覺就業、自愿擇業、自主創業、自由流動的新體制與新機制。在引導農民在城鎮落戶過程中，逐步為其落實在住房、參軍、就業、子女就學等方面的非歧視性政策，保障進城農民享受與市民相同的權利，在加快城鎮化的過程中實現社會公平。
�。ㄗ髡邽橹袊鐣茖W院工業經濟研究所研究員）
