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“中央轉(zhuǎn)移支付，就像一道水渠，很長很長，從中央到地方再到村子，這中間是滲水的。有的時候水流到地方就沒有了。”6月27日下午，國家審計署審計長李金華向十屆全國人大常委會第22次會議作《關(guān)于2005年度中央預(yù)算執(zhí)行審計工作報告》（以下簡稱《審計報告》）。《審計報告》顯示，在對20個省（區(qū)、市）的審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：去年，這些省（區(qū)、市）本級預(yù)算共編報中央稅收返還和補助收入3444．27億元，僅為中央實際補助7733．65億元的44．5％。按照報告中公開的數(shù)字，也就是說中央實際補助中有近4300億元未納入省（區(qū)
、市）本級預(yù)算中。李金華表示，由于年初預(yù)算編報不完整，致使預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與年初預(yù)算出入較大，未編入預(yù)算的這部分資金實際上脫離了省級人大的審查監(jiān)督。另據(jù)不完全統(tǒng)計，2005年中央財政分配的239項專項轉(zhuǎn)移支付項目中，有41項存在內(nèi)容交叉重復(fù)的問題，涉及資金156．37億元；有65項沒有管理辦法或管理辦法未公開，涉及資金705．89億元。近年來，隨著中央財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的不斷增長，轉(zhuǎn)移支付的“不透明”狀態(tài)，日益引起社會關(guān)注甚至質(zhì)疑。“不透明”是“跑部進錢”的罪魁禍首2005年，15個中央部門在部門預(yù)算中共安排中央補助地方支出383．69億元。“中央給地方多少，為什么要給，按照什么比例，考慮哪些因素，外人一概不清楚。”北京大學(xué)財經(jīng)法研究中心主任劉劍文教授在接受《中國經(jīng)濟周刊》采訪時說。劉劍文表示，在轉(zhuǎn)移支付“不透明”的情況下，就比較容易出現(xiàn)尋租行為，也會滋生腐敗，包括貪污受賄。此外，資金的使用效率也值得懷疑，無法保障資金能得到最大限度地使用。也正是由于轉(zhuǎn)移支付的審批過程透明度低、公開性不夠，“跑部進錢”之風(fēng)愈演愈烈。“有的地方為了一個項目、一件事情，不停地往北京跑。省長跑，副省長跑，下面的人也跑。有的時候如開會期間，很多地方廳局長都集中到北京來。這一方面影響了政府機關(guān)的廉潔，另一方面也增加了行政成本。”國家審計署審計長李金華曾公開批評說。全國人大常委會副委員長成思危也曾笑稱，“我曾經(jīng)說過，中秋節(jié)前北京堵車很嚴重，都是送月餅的。什么時候中秋節(jié)前北京不堵車了，我們的政府工作可能就好多了。”就在6月27日審計報告發(fā)布當日，也有人大常委會委員表示，現(xiàn)在各地方往發(fā)改委、財政、科技、交通、農(nóng)業(yè)、水利等部門跑項目的情況越來越嚴重，“根源就在于目前不夠完善的轉(zhuǎn)移支付制度”。根據(jù)《審計報告》顯示，2005年，15個中央部門在部門預(yù)算中共安排中央補助地方支出383．69億元。對此，李金華表示，這種由中央主管部門對口下達補助地方資金的做法，打亂了正常的預(yù)算管理級次和資金分配渠道，造成中央財政本級預(yù)算支出和補助地方預(yù)算支出不真實，不利于地方政府的管理和人大的監(jiān)督。一些資金名義上是專項轉(zhuǎn)移支付，實際用作部門經(jīng)費或系統(tǒng)內(nèi)經(jīng)費補助。“這些資金是否經(jīng)過審計，是否列入預(yù)算，并不透明！這樣的情況下怎樣可能保證分配公平、財政均等化呢？不可能的事情！”劉劍文教授評價說。事實上，除資金分配不透明外，專項資金的使用狀況也同樣令人堪憂。“地方不管項目最終能否建成，只管向中央爭取到錢。而中央的目標也是在分這塊錢。對當?shù)貙嶋H情況沒有過多考慮或考慮很少。”審計署財政審計司司長侯凱說。李金華更是明確指出，轉(zhuǎn)移支付過程中涉及到的很多人和很多部門甚至就在“吃”一些專項資金。而政府效能的評估現(xiàn)在也還沒有一個明確標準，這樣就出現(xiàn)了在轉(zhuǎn)移支付中不計成本去花錢的現(xiàn)象。專項轉(zhuǎn)移支付也混亂2005年按項目分配的專項轉(zhuǎn)移支付有71項，涉及資金545．55億元，具體分配到44149個項目，其中10萬元以下的項目8825個，平均每個項目4．36萬元。近年來，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付逐年增加。去年，中央財政安排對地方稅收返還和補助支出已達到11484．02億元，占中央財政總支出的57％，地方財政支出的45％。“1．2萬億啊！這筆資金管好用好，對中央財政及地方各級政府機構(gòu)的運轉(zhuǎn)，意義都很重大！”審計署財政審計司司長候凱感嘆說。李金華認為，要對地方進行規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付，首先就必須把中央和地方的事權(quán)劃得非常清楚，“目前中央和地方政府事權(quán)劃分還不夠明晰，轉(zhuǎn)移支付和投資項目設(shè)置目標還不夠明確，部門之間職能交叉、安排的項目內(nèi)容重復(fù)，加上中央財政統(tǒng)得過細，在預(yù)算管理級次多、資金鏈條長、信息不對稱的情況下，不利于加強項目管理，影響中央預(yù)算資金的科學(xué)使用。”《審計報告》也顯示，目前部分專項轉(zhuǎn)移支付項目設(shè)置交叉重復(fù)、分配制度不夠完善、資金投向較為分散，參與中央轉(zhuǎn)移支付資金分配的部門多達37個。據(jù)不完全統(tǒng)計，2005年中央財政分配的239項專項轉(zhuǎn)移支付項目中，有41項存在內(nèi)容交叉重復(fù)的問題，涉及資金156．37億元。而按項目分配的專項轉(zhuǎn)移支付有71項（不包括預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)和國債投資項目），涉及資金545．55億元，具體分配到44149個項目，其中10萬元以下的項目8825個，平均每個項目4．36萬元。“十萬元以下的項目也需要國家批嗎？”有專家發(fā)出了這樣的疑問。轉(zhuǎn)移支付透明化的解決之道目前依據(jù)的《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》只是一個部委規(guī)章，其權(quán)威性、科學(xué)性常常受到各方質(zhì)疑；是重新立法還是加強監(jiān)管，學(xué)者和專家看法并不統(tǒng)一。“由于中央政府與地方政府之間事權(quán)、財權(quán)不清晰，現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律權(quán)威性等原因，致使我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付資金分配不科學(xué)，中央財政調(diào)控權(quán)沒有充分發(fā)揮均等化功能。”財政部財科所副所長蘇明對《中國經(jīng)濟周刊》表示。自1994年實行分稅制以來，為了平衡中央和地方政府的財力，轉(zhuǎn)移支付制度的目標非常明確，即將財政的溢出效益轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)的均等化。盡管對于轉(zhuǎn)移支付作了許多明確規(guī)定，但是對于轉(zhuǎn)移支付的申請、使用、監(jiān)管及責(zé)任承擔(dān)等問題并沒有嚴格的法律規(guī)范，目前的轉(zhuǎn)移支付主要通過《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》來管理。其部委規(guī)章的性質(zhì)也遭到了多方質(zhì)疑，認為財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)有專門的法律予以規(guī)定。“理想的設(shè)計自然是首先明確中央和地方的事權(quán)，然后確定各級政府的財政收支，在明確收入和支出差額的基礎(chǔ)上，由中央補足差額。”蘇明說。不過在蘇明看來，要想把這個設(shè)計付諸到實際操作中很難，涉及到多方利益。“由于缺乏明確的事權(quán)、財權(quán)劃分，因此無法確定各級政府間的職責(zé)。要想規(guī)劃財政轉(zhuǎn)移支付，首先要確定各級政府的公共職能。”劉劍文教授也表達了同樣看法。“這就涉及到另一部立法《財政收支劃分法》，可以考慮由國務(wù)院立法；在單獨立法還不可能實現(xiàn)的情況下，也可以考慮在其他立法中加入財權(quán)事權(quán)劃分的內(nèi)容。”劉劍文教授說。蘇明則表示，“在大的改革還不能發(fā)生的情況下，現(xiàn)在要做的是提高轉(zhuǎn)移支付的透明度，在管理上下大功夫，把分散的管理模式變成集中的管理模式，提高管理效率。”他認為，對于轉(zhuǎn)移支付，目前也有一些監(jiān)管途徑，但這種監(jiān)督還沒有完全到位。由于轉(zhuǎn)移支付的渠道多，量大，不可能每一筆都監(jiān)督，財政自身監(jiān)督力量還不是很夠。從現(xiàn)有的法規(guī)來看，目前對轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督主要有來自財政部門的監(jiān)督，審計部門的審計，以及人大對預(yù)決算的監(jiān)督。但是李金華在《審計報告》中明確表示，一些地方政府及其財政部門自覺接受人大監(jiān)督的意識不強。在轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制問題上，雖然財政部2005年提出了“按上一年執(zhí)行數(shù)或上級下達的預(yù)計數(shù)編報”的原則要求，但各地在實際執(zhí)行中仍不規(guī)范。監(jiān)督仍是一大難題對此，也有專家提出，設(shè)立專門的機構(gòu)統(tǒng)一管理財政轉(zhuǎn)移支付。“這個想法太簡單了，不能說新建機構(gòu)就能解決好這個問題”，對此設(shè)想，蘇明這樣回應(yīng)。“這就需要立法監(jiān)督，社會的監(jiān)督。社會的監(jiān)督又包括媒體監(jiān)督及民眾監(jiān)督，這就需要充分發(fā)揮納稅人的權(quán)利，讓納稅人對財政支出進行監(jiān)督，行使其監(jiān)督職能。”劉劍文教授對《中國經(jīng)濟周刊》說。劉劍文教授認為，雖然現(xiàn)在的《審計報告》可以看到每年的轉(zhuǎn)移支付金額，但是卻看不出是如何進行轉(zhuǎn)移支付的。中央給地方多少錢、這些錢的使用效果都還看不到。立法應(yīng)該從實體和程序上共同保障轉(zhuǎn)移支付的透明性，把整個的財政轉(zhuǎn)移支付制度置于公眾的視野下，讓公眾隨時可以看到。但是現(xiàn)在的納稅人基本上沒有監(jiān)督權(quán)，也沒有其他立法保證這個權(quán)利。“我們現(xiàn)在的法律，如行政訴訟法的修改就應(yīng)該保證這個權(quán)利。”劉劍文說，“納稅人需要對抽象行政行為也可以提起訴訟的權(quán)利。”前一段時間，在湖南就曾出現(xiàn)納稅人因財政局買車問題向法院提起訴訟的案例，但最終納稅人敗訴。劉劍文表示，這其中一個很重要的理由就是抽象行政行為不能起訴，所以有關(guān)法律需要修改。“只有賦予了納稅人監(jiān)督權(quán)，才能保證轉(zhuǎn)移支付的透明。”劉劍文說。觀點官員、專家和學(xué)者為轉(zhuǎn)移支付“透明化”獻策李金華國家審計署審計長蘇明財政部財政科學(xué)研究所副所長劉劍文北京大學(xué)財經(jīng)法研究中心主任轉(zhuǎn)移支付項目交叉混亂——應(yīng)嚴控專項轉(zhuǎn)移支付項目設(shè)置李金華：在補助地方支出中，專項轉(zhuǎn)移支付資金使用分散、部門職能及項目內(nèi)容交叉重復(fù)的問題還比較突出，影響資金的使用效益和國家相關(guān)政策目標的實現(xiàn)。今后，要嚴格控制專項轉(zhuǎn)移支付項目的設(shè)置，新增項目須報經(jīng)國務(wù)院批準；對到期的專項轉(zhuǎn)移支付項目要及時清理，逐步整合現(xiàn)有專項轉(zhuǎn)移支付項目，統(tǒng)籌安排轉(zhuǎn)移支付資金；改進資金分配機制，對明顯屬于地方事權(quán)范圍內(nèi)的事項，具體項目的確定交由省級政府辦理。中央主管部門主要通過政策、規(guī)劃和必要的監(jiān)督檢查，指導(dǎo)地方管好用好專項轉(zhuǎn)移支付資金，促進經(jīng)濟和各項社會事業(yè)發(fā)展。蘇明：要嚴格按照國家政策意圖和事權(quán)劃分原則，清理和壓縮現(xiàn)有的專項撥款項目，只有國家鼓勵、并且屬于國家和地方共同負擔(dān)的事項，中央才設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付，屬于地方支出責(zé)任范圍內(nèi)的事務(wù)，中央不安排專項。還應(yīng)取消現(xiàn)有專項轉(zhuǎn)移支付中名不符實和過時的項目，歸并重復(fù)交叉的項目。對已形成地方固定財力的納入一般性轉(zhuǎn)移支付，嚴格控制專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。嚴格專項轉(zhuǎn)移支付審批程序，規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付分配辦法。另外，已有的中央財政專項轉(zhuǎn)移支付過多地要求地方財政有相應(yīng)的配套資金。這直接導(dǎo)致未能拿出足夠財力配套、但實際上更需要專項資金支持的地方不能拿到項目，只好采取虛報數(shù)字的做法，影響了專項轉(zhuǎn)移支付目標的實現(xiàn)。因此，專項轉(zhuǎn)移支付項目的確定，有必要根據(jù)實際情況，適當放棄需要地方配套資金的要求。劉劍文：中央部委只有經(jīng)人大授權(quán)批準，將資金列入預(yù)算，才可以把錢下?lián)芙o地方政府。若不經(jīng)過人大批準就下?lián)埽敲床课摹皺?quán)力”太大了，也沒人監(jiān)督，這種行為并不規(guī)范。所以應(yīng)有法律對轉(zhuǎn)移支付做出全面的規(guī)范，各部門依照法律辦事，違法者予以追究責(zé)任。轉(zhuǎn)移支付透明度不高——轉(zhuǎn)移支付數(shù)額應(yīng)與資金利用實績掛鉤李金華：由于目前中央補助地方支出預(yù)算編制還比較粗放，透明度還不高，既不利于中央財政科學(xué)有效地管理和分配這部分資金，也不利于地方人大和政府加強監(jiān)督管理。因此，各部門要圍繞“十一五”規(guī)劃戰(zhàn)略目標，通過制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃和年度計劃，建立和完善滾動項目庫，切實細化部門預(yù)算；財政部要在試點的基礎(chǔ)上盡快建立科學(xué)合理的支出標準和預(yù)算定額，增強預(yù)算分配和執(zhí)行的透明度。加大中央部門預(yù)算執(zhí)行責(zé)任，實行必要的問責(zé)制和項目預(yù)算績效評價制度，強化預(yù)算約束，提高預(yù)算執(zhí)行效果。蘇明：中央財政在加大轉(zhuǎn)移支付力度，規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付辦法的同時，應(yīng)繼續(xù)安排一部分資金作為獎勵和補助，與轉(zhuǎn)移支付資金利用實績掛鉤，引導(dǎo)省級政府盡量多地將中央財政轉(zhuǎn)移支付資金及自身財力分配落實到基層財政，完善省級對下的轉(zhuǎn)移支付制度。實行以獎代補政策，建立激勵約束機制與監(jiān)督考評體系。進行專項轉(zhuǎn)移支付的國庫集中支付和政府采購試點，加強專項轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管。研究建立地方政府支出安排的績效評價體系，確保轉(zhuǎn)移支付資金用于基本公共服務(wù)領(lǐng)域。制定明確條例最大程度上保障財政轉(zhuǎn)移支付的效率劉劍文：我們可以設(shè)想由國務(wù)院首先制定一個條例，在條例里面對財政轉(zhuǎn)移支付的一些基本原則、程序（包括一般轉(zhuǎn)移支付及特殊轉(zhuǎn)移支付的條件和程序）、機構(gòu)設(shè)置、監(jiān)督還有法律責(zé)任問題做出明確的規(guī)定。待其成熟再由人大起草法律。這樣其效力既高于原有的行政法規(guī)，立法程序上也相對簡單。此外，在新立法條件不成熟的情況下，也可以考慮修改現(xiàn)有法律，在已有法律中完善轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)問題。資料鏈接財政轉(zhuǎn)移支付也稱財政轉(zhuǎn)移支出，本意是財政資金轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)移支付制度是分級預(yù)算體制的重要組成部分。一般稱的財政轉(zhuǎn)移支付，是指中央政府向地方政府的財政資金轉(zhuǎn)移，是中央政府支出的一個重要部分，是地方政府重要的預(yù)算收入。我國現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付是在1994年分稅制改革基礎(chǔ)上形成的，為了解決地區(qū)收支均衡的問題，國家逐步試行了轉(zhuǎn)移支付制度。目前我國的財政轉(zhuǎn)移支付主要包括三個部分：一是稅收返還，因為有一定的計算公式可循，相對于其它轉(zhuǎn)移支付方式來說較為規(guī)范和透明；二是一般性轉(zhuǎn)移支付，具體包括彌補分稅制改革以前收支差額的轉(zhuǎn)移支付或分稅制補差、過渡時期轉(zhuǎn)移支付、少數(shù)民族地區(qū)補助、公務(wù)員增資補貼、其他一般轉(zhuǎn)移支付；三是特殊轉(zhuǎn)移支付，這一部分目前透明程度較差、隨意性強。[][46]
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