|
繼央企12000億元的國有資產由國資委統一監管之后，涉及上百萬家行政機關和事業單位名下的數額約40000億元的國有資產，由誰監管的話題也提到了議事日程；重復建設、重復購置、超編超標、家底不清、流失嚴重、漏洞百出等現象，集中反映了長期以來行政事業資產監管體系的落后、無效甚至缺位；7月1日起，行政單位和事業單位國有資產管理的新辦法正式實施，財政部成為行政事業資產的“當家人”。科技部部長徐冠華不久前在四川某次座談會上坦承，中國科技資源浪費驚人：大型科研設備利用率只有25％，而發達國家的平均利
用率是170％。他還舉例說，某種衛星接收站，美國只建設16座就足夠全國使用，而中國兩年前就已有了30座，僅北京就有8座，且中國今后還計劃再建50座。事實上，這種因重復建設或重復購置而帶來的財政資金浪費和國有資產損失，在我國其他領域和部門也不鮮見。而與此相連的是，對于國家行政機關、事業單位的國有資產使用效率低、管理落后等問題，也是多年來社會各方關注熱論的焦點話題之一。這種由政府行政部門、事業單位重復購置、重復建設以及不合理使用等而造成的資金和資源浪費，從資產管理角度看，實質上就是行政性國有資產和事業性國有資產的管理缺位或管理缺失。造成這種行政事業性資產管理不善、造成這部分國有資產極大浪費的根源，應該是長期以來的條塊分割式行政管理體制下，對行政事業性資產缺乏綜合統一的管理者。如隸屬各部委、各省市的科研院所和醫院等機構，不僅各有獨立的身份和渠道申請添置或進口大型設備，各自的設備使用又不向社會開放，不能實現公共資源由社會共享使用，而且，這部分國有資產也基本由各單位獨立管理，缺少一個能夠代表國家行使出資者權利的統一的管理者。不過現在，行政事業性資產的這一多頭管理的不規范現狀開始了根本性改變—財政部將統一領導，對行政事業資產進行管理和監督。財政部成行政事業資產“當家人”長期以來，行政事業單位資產的歸屬與管理方式一直沒有明確，財政部近日出臺的這兩個辦法，將行政單位和事業單位國有資產分離，實行分級、分類管理，并明確了財政部門對行政事業資產的綜合管理職能。但理順全國行政單位國有資產管理體制仍需逐步過渡從7月1日起，《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》正式施行。這兩個《管理辦法》首次明確了財政部門對行政事業資產的綜合管理職能，確立了“財政部門統一領導、各部門分工負責、單位占有使用”的管理體制框架；以期對行政事業國有資產建立公正、合理、有效的監督機制。《管理辦法》的實施，以及財政部門行使監管職能和監管權利的最終確立，使涉及上百萬戶單位、3000多萬人、數量巨大、種類繁多的這部分國有資產，終于有了更為明確的歸屬。據了解，《事業單位國有資產管理暫行辦法》將彌補原有行政管理體制的缺陷——財政部將結合事業單位資產管理的特點和規律，全面規范了資產配置、資產使用、資產處置等各個環節的管理，構建了事業資產的全過程有效監管體系，以期對公共產品（服務）供給進行調控。這也意味著中國公共資產管理的變革。“通過經濟手段對事業單位資產管理、資源配置、預算管理進行源頭控制，是財政對公共資產管理的歸位。”財政部負責事業資產管理的教科文司司長丁學東在接受《中國經濟周刊》采訪時如是評價。我國的國有資產劃分為企業經營性資產、行政事業性資產、資源性資產三類，企業經營性資產已由國資委監管，行政事業性資產基本上被歸于非經營性國有資產。在此之前，中央政府一直沒有明確與統一行政事業單位資產的歸屬與管理方式。1995年，財政部和原國有資產管理局（下稱國資局）曾頒布了《行政事業單位國有資產管理辦法》，確立了國家對行政事業性國有資產實行“國家統一所有，政府分級管理，單位占有、使用”的管理體制，但是彼時預算和資產管理脫節—預算在財政部，資產管理在當時的國資局，對資產形成、配置、使用等均未做出具體規定。“基礎管理工作薄弱，家底不清；資產配置不公平，大量超編、超標；資產使用、處置隨意，各環節都有資產流失，漏洞越來越大。”財政部教科文司副司長王家新，對當時的情況向記者做如是評價。1998年國資局撤銷之后，對于作為政府公共資產的行政事業性國資的管理歸屬哪個部門并不清晰，各地方政府、甚至各行政事業單位，都依照各自的方式管理經營這部分資產。據統計，目前全國31個省、自治區、直轄市和5個計劃單列市中，省（計劃單列市）級行政單位國有資產管理職責，除上海、深圳在地方國資委，四川、吉林在地方機關事務管理局外，其余大部分省份均在財政部門。在地（市）級中，有14個省份的35個市（地）的行政單位國有資產管理職責在地方國資委，約占全國的10％，其余均在財政部門。顯然，理順全國行政單位國有資產管理體制仍需逐步過渡，這種多頭分散管理，難免造成相互打架，甚至法規建設上的凌亂。在國務院研究和發展中心企業所副所長張文魁看來，正是由于資產形成和配置存在財政預算約束的不嚴格，造成了使用單位資產占有欲望的無限擴張和資產匹配的隨意性；在資產使用上，由于缺乏公正、合理、有效的監督機制，一方面導致資產使用的低效率，另一方導致各單位盡量多占用資產和變相將資產用于營利性；在資產處置上，由于缺乏規范的處置程序和處置途徑，導致使用單位自行隨意處置和資產的嚴重流失；在資產流動上，缺乏明確的規則來促進必要的流動，導致“單位占有、使用”實際成為“單位所有”。中國有龐大眾多的黨政機構、事業單位、社團法人單位等，多年的磨礪間，矛盾和弊端亦日益尖銳。隨著財政體制的改革，公共財政理論下的部門預算、國庫集中支付、收支兩條線、政府采購等多項改革，都對行政事業國資管理提出新的要求，新的管理體制呼聲高漲。據《中國經濟周刊》了解，財政部出臺和實施的這兩個《管理辦法》，前后經過了近兩年的研究考察，將行政單位與事業單位國有資產分離，實行分級、分類管理，并明確了財政部門對行政事業資產的綜合管理職能。《中國經濟周刊》同時獲悉，深圳市將把行政事業資產的管理職責從深圳國資委移交至財政部門。家底有待摸清截至2004年底，行政事業單位國有資產總量為38448億元，其中事業單位資產總量為27260．2億元，占全部行政事業性國有資產總量的70％以上，但是這部分資產多年來監管不力，從今年下半年開始，財政部將部署摸清家底的具體工作對于普通百姓來說，國家行政機關單位的資產構成盡管單一，但幾乎是“看得見、摸不著”；而事業單位類型眾多，其資產構成形態也極其復雜，分布在教育、醫療衛生、文化、科技研究、郵電、氣象、水利、農林牧副漁等行業，包括學校、醫院、科研院所、文化劇場、體育場館在內的為數眾多的事業單位所提供的各種公共產品和公共服務，因為與老百姓的日常生活密切相關，因此其數量和實際效率等也備受社會關注。據財政部財科所國有資產研究室研究資料顯示，截止到2005年12月，全國各級事業單位共129．08萬戶（含自收自支的事業單位），事業單位人員2900萬。據了解，在這2900萬事業單位職工中，有70％在教育、醫療衛生行業，文化、科技研究、農業技術服務等行業也占了很大比重。從國有資產占有量來看，文教、衛生、科研單位國有資產所占比重最大。“隨著公共財政框架的建立，財政資金逐步從生產和競爭領域退出，國家對公共事業的保障力度進一步加大，事業單位國有資產總量的增長快速，這使資產監管任務越來越緊迫繁重。”財政部教科文司副司長王家新向《中國經濟周刊》表示。來自《中國會計年鑒》的數據顯示，與2003年相比，2004年非經營性國有資產（即行政事業性國有資產）增長了13．1％，其增長速度比國有資產總量增長速度高出2．2％，比經營性國有資產增長速度高出3．2％。“在今后5－8年國有企業全面改革及經濟結構調整完全到位以后，行政事業性國有資產數額會超過經營性國有資產的數額，”財政部財科所國有資產研究室主任文宗瑜認為。在行政事業性資產中，最為人們所矚目、也最牽涉實際經濟利益的，是所謂“非轉經”問題，即非經營性國有資產轉為經營性國有資產。“這是資產流失最為嚴重的一個渠道”。在《行政單位國有資產管理暫行辦法》中，終止了“行政單位以任何形式用占有、使用的國有資產舉辦經濟實體”的行為，而伴隨事業單位的改革深化，事業單位“非轉經”管理的問題日益突出。“可轉為經營性質的事業單位國有資產，在各個行業事業單位中均不同程度地存在，如科研事業單位轉企改制、文化事業單位轉企改制等，這部分資產的監管任務越來越重，”財政部教科文司司長丁學東對《中國經濟周刊》強調。而這部分資產迄今并無確切統計，此前國家財政部的統計評價司曾建立有一個行政事業性國有資產的數據庫，統計了1999年至2002年的數字，但在2003年政府機構改革后，統計評價司被一分為二，一半納入了國資委的統計評價局，這項統計工作也就此終止，因此2003年以來的這類資產變化的數據尚無法厘清。據《中國會計年鑒》的最新數據顯示，截至2004年底，行政事業單位國有資產總量為38448億元，其中事業單位資產總量為27260．2億元，占全部行政事業性國有資產總量的70％以上；從中央、地方占有資產的分布看，越趨基層政府，地方行政事業性國有資產占國有資產總量的比重越大，而地方行政事業性國有資產在全部行政事業性國資中所占比重在80％以上。“但是這部分資產多年來監管不力，這幾年事業單位變化也比較大，資產到底有多少我們心里沒底，”丁學東坦承，“目前第一步就是先摸清家底。”財政部教科文司事業資產處處長董為民介紹，財政部將在今年下半年部署開展全國“行政事業單位資產清查”，并正在制定相關資產清查辦法、設計資產清查報表體系、開發資產清查軟件，準備按照“整體設計、試點修正、全面鋪開”三個步驟，盡快對行政事業單位國有資產開展一次全面的清查，真正摸清“家底”。為了避免以往“前清后亂”問題，在資產清查的基礎上，財政部也將開發建立中央與地方、財政部門與主管部門和行政事業單位之間的國有資產動態管理信息平臺，以實現對行政事業單位國有資產從入口、使用到出口等各個環節的動態管理和信息跟蹤。《中國經濟周刊》同時獲悉，結合兩個辦法的公布和實施，“行政事業單位國有資產管理信息系統”將納入財政部正在建設的“金財工程”（即“政府財政管理信息系統”）中，后者是以細化的部門預算為基礎，力圖覆蓋各級政府財政部門、財政資金使用部門的大型網絡信息系統，亦是中國公共財政改革和財政管理革命的重要內容。多重約束出臺亦有管理難點兩個《辦法》的實施將首次從預算管理的角度，控制和約束公共財政資金的隨意占有和使用。此外，新的辦法規定了事業單位向財政部門申請用財政性資金購置規定限額以上資產的程序，這意味著事業單位不能再像從前那樣未經審核隨意購置大型設備。但在對事業單位的資產收益進行監管以及各部門之間調劑閑置資產的落實等方面，都將存在管理的難點隨著兩個《辦法》的出臺，財政部將從五個方面全面加強行政事業國有資產管理。值得關注的是，兩個《辦法》首次提出資產管理與預算管理相結合的原則，并遵循資產管理與財務管理、實物管理與價值管理相結合的原則。此前，行政事業單位的資產報表和財務報表是由各事業單位資產部門和財務部門分別匯總，造成賬賬、賬卡、賬實不符，而新的辦法則明確了財政部門管理行政事業資產的職能，將資產報表和財務報表納入財政預決算體系，實現了有效銜接。“首次從預算管理的角度，控制和約束公共財政資金的隨意占有和使用。”王家新表示。“降低成本提高效率應該成為管理事業單位國有資產的一個工作重點。”世界銀行國有企業重組高級專家張春霖對此認為。由于中國行政管理體制上存在的條、塊分割，事業單位有著這樣的思維慣性：資源由單位或個人所有，購置設備以部門為單位，甚至與單位及個人的利益糾纏在一起。導致各部門“貪大求全”、“自家有，便于維持正常工作秩序”的思想長期存在，缺乏有效管理與規劃，一方面是重復建設，另一方面，已有的資源被閑置和浪費。《事業單位國有資產管理暫行辦法》將對這種浪費現象加以約束，該辦法規定了事業單位向財政部門申請用財政性資金購置規定限額以上資產的程序（包括事業單位申請用財政性資金舉辦大型會議、活動需要進行的購置），并要求“對于事業單位長期閑置、低效運轉或者超標準配置的資產，原則上由主管部門進行調劑，并報同級財政部門備案”。“這意味著事業單位不能再像從前那樣未經審核隨意購置大型設備，更有效的整合資源、減少浪費。”丁學東向記者分析說。另外，由于長期以來事業資產管理薄弱，為部門、單位或個人利用國有資產謀取不合理收益提供了機會，事業單位國有資產收益已經成為各部門、各單位政策外津補貼發放的一個主要來源，針對此《事業單位國有資產管理暫行辦法》中明確了國有資產的出售等處置收益實行“收支兩條線”。但打破既得利益必然要損害一些部門的利益，這就決定了對事業單位的資產收益進行監管，以及各部門之間調劑閑置資產，會是一個艱難的任務。“但是如何對事業單位的資產收益進行監管以及各部門之間調劑閑置資產的落實，恐怕是一個難點，“可能會有抵觸情緒。”丁學東坦承。張春霖認為，事業單位國有資產管理最重要的方面之一，是強化事業單位的財務約束。現在，事業單位的總收入中有一半左右不是來自直接的財政撥款，而是來自創收收入。這些收入有的是利用事業單位國有資產進行企業化經營的收入，有的則是依托壟斷性權力向企業和居民收費所得，而創收收入又和事業單位職工個人收入關系密切。“如果不能在事業單位收入管理方面大大強化財務問責制度，將其創收和收費所得收入與國家財政預算撥款、資產投入納入統一的管理框架中，單純加強資產管理的措施是很難見到實效的。”張春霖強調。“絕大多數機構或單位，都存在盡最大努力占用或占有更多資產及國家資源的心理或行為，往往是占有資產越多的機構或單位，工作人員個人收入及福利越好，進一步促使相互攀比、仿效，”在文宗瑜看來，只要不進行占用資產基本效用評價，就無法改變行政事業性資產占用的隨意性，“這也是辦法實施中的難點，”他同時指出，對于依附行政權力而形成的新聞、廣播、文化、體育、教育、人才管理等專營權的權力尋租行為，僅僅通過事業資產管理強化還不夠，還應通過專門立法來監督。[][46]
| 
