山西煤礦產權改革緣起

　　□本報記者 肖華

　　一個以解決安全問題和增加地方財政收入為起點的想法，在能源緊張與礦難頻發的新背景下，啟動了中國歷史上最大規模的礦產資源存量資產的市場化進程，并與國家資源改革和產業集中的思路契合得絲絲入扣

　　財政壓力下的改革動力

　　“其實改革的起點只是為了我們的日子能好過一些，后來得到國家認可，漸漸演化為全國可持續發展試點改革。”李留瀾說。

　　他是山西這場改革最初的設計者，時任省委政策研究室副主任。

　　幾年前，他就在思考如何將公共資源進行市場化運營，那既能重構產業的制度基礎，更能提升政府財力。因為當年的拮據讓他至今記憶猶新：1999年左右山西打算調整產業結構時，卻發現省財政只能勉強集中13億，其中真正能保證到位的只有2億，簡直比杯水車薪還少。

　　進入新世紀，能源緊俏，資源價格一路走高，李留瀾開始向省里提出經營煤炭資源的建議，并四處調研。在呂梁柳林縣，當地政府采用托管和股權出讓的方式完成了幾乎全部煤礦的民營化改革，卻遇到有關部門專門發文禁止；在黑龍江，政府有此想法卻沒敢貿然推行；在湖南，類似的改革遭遇強大阻力停在半途。

　　但是，與強大的阻力并存的是巨大的改革動力。

　　當時山西國土廳工作人員粗略一算，全省已探明煤炭儲量2700億噸，無償劃撥的已有960億噸，其中國有大礦及其后備礦區約占260億噸，剩下近700億噸都是地方集體礦，如果按各煤種平均每噸收取3元錢有償使用價款算，光集體礦就有2000億左右的進賬，是山西每年財政收入的好幾倍。這個結果引起了人們的關注。

　　對如何推動這項改革，省里的智囊們首先著手的是對法律依據的研究。

　　2003年，國土資源部發布文件，要求對新增資源探礦權和采礦權有償出讓。更讓人心動的是，這些收入按照規定是進入登記發證機關的同級財政。在山西，煤礦95％以上是在省國土廳登記，意味著此項收入由省財政收取。

　　不過對于龐大的存量資產，國家卻沒有類似規定。李留瀾們翻遍了所有相關法規，在1992年的一個文件里找到了“將存量變為增量的辦法”：該文件規定，礦山企業發生變更可重新設立礦業權。

　　這其中的邏輯是，如果采礦權人發生變化，則可重新設立采礦權，從而對新設礦權實行有償出讓。

　　在礦難聲中試點

　　一邊是動力，另一邊卻是巨大的壓力。在能源緊張的新背景下，煤炭第一大省山西的官員們每天都提心吊膽———既為受到浪費資源的強烈指責，更為不斷發生的礦難。

　　而罪魁禍首，被社會各界眾口一詞指向煤礦的產權不清。

　　在1980年代的“有水快流”政策下，全國各地“大中小礦一起上”，僅在山西一地，目前登記在冊的近4000座正規煤礦中，就有3000多座是集體礦。這些煤礦由于后來鄉鎮普遍無力投入，不得不被承包給個人，甚至層層轉包，而這種方式正是為法律所嚴令禁止的。

　　由于非法承包沒有任何保障，礦主們普遍舍不得花錢投入安全設備和采煤機械。當煤炭行情一片大好時，多挖煤、挑好的挖便成為自然而然的選擇。

　　這種普遍選擇帶來兩個結果，一是資源浪費嚴重。在煤炭行業內，占全國煤礦總數大頭以上的集體煤礦，回采率只有10％－15％，也就是說每采出10－15噸原煤，就將85－90噸丟在了井下。而在國有大礦里，回采率通常達到75％以上，接近西方發達國家煤礦的水平。

　　另一個更讓人觸目驚心的結果則是全國各地頻頻發生的礦難，一時間，“帶血的煤”成為這輪經濟崛起周期的一個重要關鍵詞。

　　理清煤礦產權的呼聲因此一日高過一日，也一天天將山西的產權改革逼上歷史舞臺。

　　在2004年3月臨汾隰縣發生一起特大事故后，時任省長的張寶順下定決心推動這項史無前例的改革，他在事故現場當揚拍板將臨汾定為試點。一個月后省長助理親自帶隊到臨汾制定出了一整套實施方案。

　　不過，這套追認現承包者產權的協議轉讓方案卻進行得異常艱難，要煤礦承包者多交出上千萬，是一次對各方利益的大調整。全市500多座煤礦全部停產兩個月也沒有一家上繳價款，市里直到后來費盡周折才逐漸與煤礦達成共識。

　　取得國家認可

　　沒想到的是，臨汾試點得到了國家的肯定。在2005年7月的全國煤炭工作會議上，操刀試點的主管副市長苗元禮作為惟一一家地市級單位發了言。

　　而在此前三個月，

　　采礦權產權改革迅速登場。臨汾一市總共可收取24億資源價款，中陽一個縣共能收取9億，而在山西全省的方案中，隨著價格標準的提高，價款總額相應提高。省政府一位官員感慨說，“我們替國家收回了多少該收的錢呀。”

　　而在全省主要是針對集體礦的這次改革大規模鋪開之前，省內的六大國有統配煤礦也在另一種壓力之下迅速完成了自己的采礦權變革。

　　在前些年煤炭市場低迷的時候，這些國有礦負債累累，在四大

　　以此計算，六大礦將全部由信達控股，比例均在50％以上。趁著資源有償取得的東風，各大礦紛紛將價款折算成國有資本金，即使按照每噸幾毛錢來算，都能一舉將信達的股份降低到30％左右，連大股東都不是了。

　　不過，折算成的國有資本金屬于國家還是省里，國家還沒有明確批復，因此這些礦務局重組后的新公司至今未能注冊。

　　但是不管怎樣，山西的這項改革既契合了國家資源價格改革的思路，又為資源產業此后將大規模開展的集中兼并提供了一個邏輯起點。今年4月，國務院批準山西為全國煤炭工業可持續發展試點。

　　張寶順曾表示，他在省長任上做了大量常規性的事務工作，唯獨資源整合和礦權有償使用這項工作，最具有全局性的開創意義。在他離任之時，留下的是方向明晰的產權改革框架和大為改善的財政收支狀況。