反壟斷法草案規定中國反壟斷機構雙層模式

　　傳說中被“整章拿下”的有關反行政性壟斷一章的內容，如期出現在6月24日提交十屆全國人大常委會第二十二次會議審議的《反壟斷法》草案中。

　　“這是一個很大的進步，說明有關機關聽取了各方的意見。”一位反壟斷法專家欣慰地對記者說。

　　他同時提醒，還有一個更為值得關注的亮點，就是草案中對抽象行政行為的規制——草案第三十一條明確規定，行政機關不得濫用行政權力，制定含有排除、限制競爭內容的規定。

　　反壟斷立法過程中的三大難題，行政性壟斷這一“難”算是基本上被“啃”下來了，而有關反壟斷機構設置，以及反壟斷與行業監管之間的關系等問題，此次草案中雖然沒有達到人們期待的理想狀態，但卻為今后改革留有余地。

　　行政性壟斷難題初解

　　有關行政性壟斷的內容，在反壟斷立法中一直爭議不斷。

　　國務院法制辦工交司司長趙曉光對本報記者介紹說，各方面的意見對反行政性壟斷都是同意的，但是執法機構主要是監督企業，如何制止地方政府和政府部門的行為，需要上級政府來制止下級政府，反壟斷法本身很難解決這個問題。

　　但多數意見還是認為，對中國特色的問題，也要有中國特色的應對，反壟斷法應該有所作為。一位專家透露，這種意見后來被采納。

　　草案由先前的七章五十條變為八章五十六條，在第五章中用了六個條款來詳細規制“強制買賣”、“限制市場準入”、“強制經營者限制競爭”和“抽象的行政壟斷行為”。

　　“強制買賣”主要是指限定或者變相限定單位和個人只能經營、購買、使用指定的經營者提供的商品。

　　而對“限制市場準入”，草案詳細列舉了三種類型。

　　在商品流通領域，對外地商品設定歧視性收費項目或標準，或者規定歧視性價格；采取不同于本地同類商品的技術要求、檢驗標準，或者采取重復檢驗、重復認證等歧視性技術措施；采取專門針對外地商品的審批、許可等手段；采取設置關卡或者其他手段等。

　　在招標投標方面，設定歧視性資質要求、評審標準，或者不依法發布信息等方式，排斥或限制外地經營者參與。

　　此外還有采取同本地經營者不平等待遇等方式，排斥或限制外地經營者在本地投資或設立分支機構。

　　規定越詳細，越有利于法律的實施。

　　而在法律責任方面，草案基本保持了同《中華人民共和國反不正當競爭法》類似的規定，即由上級機關責令改正，對責任人員給予行政處分等方式。

　　前述反壟斷法專家表示，第三十一條關于對抽象行政行為的規制，如何實際發揮作用，值得深入探討。

　　按照《中華人民共和國立法法》，以及有關行政法規和規章備案審查的規定，有關機關可以提審查意見，公民可以提審查建議，由人大或上級政府進行審查。但就目前看，這個機制并不是很順暢。

　　而按照《中華人民共和國行政復議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》，公民和組織對抽象行政行為只能在行政復議中附帶提出審查要求，不能直接起訴。

　　對此，一些觀點認為，反壟斷不能完全依靠反壟斷機構，應該賦予市場主體參與反壟斷執法的權利，通過司法訴訟來解決。

　　趙曉光介紹說，公民和單位可以向反壟斷執法機構報告，對造成自己損失的可以到法院起訴。

　　但一位法學專家表示，這實際上就是說，“只有直接利害相關人才能起訴，對訴訟門檻還是要求很高。”壟斷問題往往涉及廣泛的市場主體和公共利益，應該對利益相關人做更寬松的解釋，甚至允許公益訴訟。

　　反壟斷機構的雙層模式

　　對于備受關注的反壟斷機構問題，草案規定了“反壟斷委員會”和“反壟斷執法機構”的雙層架構模式。

　　“反壟斷委員會”由國務院有關部門負責人和法學、經濟學專家組成，負責“領導、組織、協調”反壟斷工作。國務院規定的承擔反壟斷執法職責的機構，則負責具體執法工作。

　　趙曉光解釋說，我們國家現在雖然還沒有專門的反壟斷法，但是反壟斷制度是有的，而且一直由相關部門負責反壟斷執法工作，但需要完善和調整，為今后的發展留有余地。

　　他表示，“反壟斷法一經公布，馬上要實施，包括機構組織工作等非常復雜。”從“最有利于法律實施、發揮作用”的角度考慮，多數觀點建議維持現在機構的狀況。

　　國務院法制辦主任曹康泰在做草案說明的時候也說，關于機構設置的問題，“既要考慮現實可行性，維持有關部門分別執法的現有格局，保證反壟斷法公布后的實施，又要具有一定的前瞻性，為今后機構改革和職能調整留有余地。”

　　一位參與立法的專家表示，既然建立獨立、統一的執法機構的“理想狀態”難于一步到位，這樣的設計是現實可行的。通過實踐經驗的積累和發展改革的需要，可以將這個委員會逐步“由虛做實”。

　　現有格局下，負責反壟斷執法的機構主要是

　　實際上參與反壟斷執法的還不止這三大部門，草案在總則中規定，“對于本法規定的壟斷行為，有關法律、行政法規另有規定的，依照其規定。”

　　后面更具體的規定是，有關法律、行政法規規定應當由有關部門或監管機構調查處理的，依照其規定，處理結果應通報反壟斷委員會；未調查的，反壟斷執法機構可以調查處理，但應征求有關部門或監管機構的意見。

　　這實際上涉及反壟斷法和相關行業管理法之間，以及反壟斷機構和有關行業管理部門和監管機構的關系。

　　不少專家擔心，由于體制束縛和利益關系瓜葛，相關行業管理部門和監管機構難于公正、有效地擔當反壟斷職責。

　　不過，也有專家表示，對反壟斷法的期待不可太過理想化，草案總則中有關“深化改革，轉變政府職能”的宣示已經指出了未來方向，從目前來看，及早推動其出臺才是當務之急。