評論：強化以提高人口素質(zhì)為重點的農(nóng)村公共服務(wù)

　　人均GDP超過1000美元以后，我國已開始從生存型社會向發(fā)展型社會轉(zhuǎn)變。伴隨著這個進程，我們要加快實現(xiàn)從人口大國向人力資源大國的轉(zhuǎn)變。在這個特定背景下，新農(nóng)村建設(shè)的核心在于，按照以人為本科學(xué)發(fā)展觀的要求，以全面提高農(nóng)村人口素質(zhì)為重點，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，使城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展的成果。

　　農(nóng)村人口素質(zhì)現(xiàn)狀與強化農(nóng)村公共服務(wù)的現(xiàn)實需求

　　一般而言，人口素質(zhì)與經(jīng)濟發(fā)展有很強的正相關(guān)性。我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，對人口素質(zhì)提出了越來越高的要求。但是，目前我國農(nóng)村人口在受教育年限、醫(yī)療水平、農(nóng)村文化等方面，與城市相比差距很大。從總體上說，我國農(nóng)村相對較低的人口素質(zhì)與我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和建設(shè)新農(nóng)村的要求不相適應(yīng)。

　　與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村教育比較落后，廣大農(nóng)民在教育方面的壓力增大。農(nóng)村教育水平的落后，直接導(dǎo)致城鄉(xiāng)勞動力素質(zhì)的差距。從廣大農(nóng)村的情況看，目前的突出問題是：第一，農(nóng)村人口的受教育程度較低。2002年，農(nóng)村勞動人口人均受教育年限僅為7.33年，尚未達到九年義務(wù)教育的基本要求；而城市該指標是10.20年。全國現(xiàn)有8500萬文盲、半文盲，3/4以上集中在西部農(nóng)村、少數(shù)民族地區(qū)和國家級貧困縣。此外，農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展滯后。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)村勞動力中除農(nóng)技外，具有一技之長的不足1%，絕大多數(shù)農(nóng)村勞動力缺乏必要的專業(yè)知識。第二，教育資源城鄉(xiāng)分配嚴重不平衡。例如，2002年教育預(yù)算內(nèi)經(jīng)費用于農(nóng)村的比例不到30%。第三，教育費用的過快上漲，加大了廣大農(nóng)民的負擔(dān)。例如，按農(nóng)村生活費計算，在農(nóng)村培養(yǎng)一個高中畢業(yè)生約需2萬元，培養(yǎng)一個大學(xué)生則需4.8萬元。據(jù)安徽省城調(diào)隊對某縣的調(diào)查，按該縣2004年2668元的農(nóng)村居民人均純收入計算，培養(yǎng)一個大學(xué)生相當于該家庭一個勞力18年的純收入。

　　當前農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度仍在建立過程中，“一人得病，全家返貧”仍然是廣大農(nóng)民最擔(dān)憂的大問題。當前，健康水平對中低收入群體、特別是對廣大農(nóng)民的威脅很大。一部分農(nóng)民“小病硬扛、大病等死”的情況并不少見。據(jù)統(tǒng)計，中國西部因病致貧者已達到300-500萬人左右，農(nóng)村貧困者中有70%是因為疾病造成的。據(jù)山東省衛(wèi)生廳等有關(guān)部門2005年7月的問卷調(diào)查顯示，約有1/3的被訪農(nóng)民認為當前建設(shè)的新型合作醫(yī)療制度不能完全解決現(xiàn)實的醫(yī)療壓力，最重要的是報銷標準偏低。據(jù)有關(guān)部門提供的資料顯示，很多地方加入新型合作醫(yī)療的農(nóng)民門診費用僅能報銷10%～20%，大病報銷5000～10000元封頂，而且報銷時一般還要剔除用藥目錄以外的花費，農(nóng)民普遍反映小病報銷太麻煩，大病補償比例太低 。進一步的調(diào)查則表明，我國農(nóng)村勞動力的身體素質(zhì)總體情況一般。1987年身體較好以上農(nóng)民比例為59.4%，較差和非常差的占6.3%；2002年身體狀況較好以上的農(nóng)民比例則下降到45.1%，較差和非常差的上升到13.1%。

　　廣大農(nóng)村的文化事業(yè)發(fā)展嚴重滯后，由此引發(fā)的各類問題逐步增多。高素質(zhì)的農(nóng)村人口，不僅表現(xiàn)在有良好的教育背景上，也表現(xiàn)在良好的文化素質(zhì)上。當前，農(nóng)村文化的發(fā)展現(xiàn)狀令人擔(dān)憂。有專家指出，相當多的農(nóng)村已經(jīng)成為落后文化的重災(zāi)區(qū)。這具體表現(xiàn)在：淫穢文化在農(nóng)村蔓延；迷信文化在農(nóng)村沉渣泛起；

　　以上三方面的現(xiàn)狀，凸顯出我國農(nóng)村人口素質(zhì)亟待提高，凸現(xiàn)強化農(nóng)村公共服務(wù)的迫切性。今后幾年，通過為廣大農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品，能夠明顯提高農(nóng)村人口素質(zhì)，并由此探索市場經(jīng)濟條件下城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新途徑。

　　提高農(nóng)村人口素質(zhì)與實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化

　　國際經(jīng)驗證明，現(xiàn)代意義的貧困不僅在于收入水平低下，更重要的是人的能力不足。從我國的情況看，以義務(wù)教育、公共醫(yī)療為重點的公共服務(wù)不僅成為廣大社會成員越來越迫切的公共需求，而且也成為全面提高農(nóng)村人口素質(zhì)的主要任務(wù)。

　　目前，城鄉(xiāng)之間的差距不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展水平和居民收入上，更反映在政府提供的公共醫(yī)療、義務(wù)教育、最低保障等基本的公共產(chǎn)品上。從農(nóng)村的情況看，城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的嚴重失衡，使農(nóng)村居民、尤其是農(nóng)村貧困群體難以獲得基本的公共服務(wù)，并由此導(dǎo)致他們最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)得不到保障，直接限制了農(nóng)村人口素質(zhì)的全面提高。2004年，我國名義城鄉(xiāng)收入差距為3.2：1，若把義務(wù)教育、基本醫(yī)療等社會保障因素考慮在內(nèi)，有學(xué)者估計我國城鄉(xiāng)實際收入差距已達5～6：1。按照這個分析，公共服務(wù)因素在城鄉(xiāng)實際收入差距中的比例大概在30%～40%左右。

　　具體分析，第一，目前我國農(nóng)村教育經(jīng)費嚴重不足。教育部和財政部相關(guān)的數(shù)據(jù)顯示，2003年，全國農(nóng)村義務(wù)教育投入為1365億元，比實際需求少476億元，供給占實際需求的74.1%。第二，醫(yī)療資源過度向大中城市集中，這種不合理的資源配置直接加劇了城鄉(xiāng)之間資源擁有的不平等現(xiàn)象。目前，全國80%的醫(yī)療資源集中在大城市，其中30%又集中在大醫(yī)院。縣級以下公共衛(wèi)生機構(gòu)只有1/3能夠維持正常運轉(zhuǎn)，農(nóng)民看病難的問題仍十分突出 。

　　國家財政資源在新農(nóng)村建設(shè)中配置的重點是提供基本的公共產(chǎn)品。有學(xué)者主張新農(nóng)村建設(shè)的重點是改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施。我認為，近年來我國基礎(chǔ)設(shè)施的投資過于龐大，有的地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已超出經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需求，造成資源配置的不合理。我國農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較落后，適度加快農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是必要的。但從廣大農(nóng)民最直接、最迫切的現(xiàn)實需求出發(fā)，今后幾年國家資源配置的重點應(yīng)當放到農(nóng)村基本公共產(chǎn)品的供給方面。

　　我們應(yīng)當充分估計并高度重視農(nóng)村公共服務(wù)對全面提高農(nóng)村人口素質(zhì)的重要作用。我國政府確立了以人的全面發(fā)展為目標的人口發(fā)展戰(zhàn)略，加快實現(xiàn)由人口大國向人力資源大國的轉(zhuǎn)變。其重要任務(wù)在于，各級政府要通過廣泛滿足廣大農(nóng)民對義務(wù)教育和公共醫(yī)療的需求，從根本上增強農(nóng)村人口獲取生存和發(fā)展的機會、提高選擇的能力，以使他們能夠長期過上健康而有創(chuàng)造性的生活，從而從根本上脫離貧困。為此，縮小城鄉(xiāng)差距不僅僅是縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟總量的差距，更重要的是逐步縮小城鄉(xiāng)居民享有的公共服務(wù)的過大差距，并由此有效緩解不斷擴大的城鄉(xiāng)人口素質(zhì)差距。

　　提高農(nóng)村人口素質(zhì)與建立農(nóng)村公共服務(wù)體制

　　“十一五”期間，提高農(nóng)村人口素質(zhì)，需要在建立農(nóng)村公共服務(wù)體制方面實現(xiàn)重大突破。例如，第一，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育體制。第二，加快建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。我國絕大多數(shù)的省份都于2003年開始建立新型合作醫(yī)療的試點。“十一五”時期，應(yīng)當繼續(xù)推廣成功的經(jīng)驗并使其逐步制度化。第三，在全國范圍內(nèi)初步建立農(nóng)村最低生活保障制度。第四，探索建立符合農(nóng)村特點的養(yǎng)老保障制度。目前，中央政府已決定將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，逐步建立中央和地方分項目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制。從2006年起，提高對參加合作醫(yī)療農(nóng)民的補助標準，使農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生狀況在“十一五”期間有一個比較明顯的改善。由此，將為逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制奠定重要的基礎(chǔ)。

　　我國新農(nóng)村建設(shè)的過程也是政府學(xué)會運用新的理念和新的辦法改善農(nóng)村治理的過程。從現(xiàn)實情況看，一方面，廣大農(nóng)民公共需求的快速增長與農(nóng)村公共服務(wù)供給嚴重短缺已成為農(nóng)村公共治理的突出矛盾；另一方面，地方政府、尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能相當薄弱，對中央政府強調(diào)的擴大和強化公共服務(wù)職能還缺乏充分的估計和深刻的理解。為此，要把建立農(nóng)村公共服務(wù)體制作為今后幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型的主要任務(wù)，按照強化農(nóng)村公共服務(wù)的要求，加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革。

　　充分利用人口計生網(wǎng)絡(luò)的平臺，加快建立農(nóng)村公共服務(wù)體系。從全國的情況看，已建立了一個集管理、服務(wù)和聯(lián)系農(nóng)戶“三位一體”的人口計生網(wǎng)絡(luò)。應(yīng)當說，這個扎根農(nóng)村基層、同千家萬戶建立起密切聯(lián)系的農(nóng)村人口計生網(wǎng)絡(luò)，是當前農(nóng)村公共服務(wù)最主要的平臺。我認為，它能在農(nóng)村公共服務(wù)中發(fā)揮重要作用。第一，可以成為提供農(nóng)村公共服務(wù)的基本隊伍；第二，可以從多方面提供農(nóng)村公共服務(wù)的信息；第三，有利于統(tǒng)一農(nóng)村公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)效率。尤為重要的是，我國人口計生工作已開始發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變。即：從控制人口數(shù)量向提高人口素質(zhì)為目標的轉(zhuǎn)變；從控制管理型向公共服務(wù)型的轉(zhuǎn)變；從單一的計生工作向統(tǒng)籌解決人口問題的轉(zhuǎn)變。為此，建議以農(nóng)村人口計生網(wǎng)絡(luò)為主體，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的公共服務(wù)中心。這樣做的好處是，能夠把全面提高農(nóng)村人口素質(zhì)作為重點，統(tǒng)一、強化農(nóng)村的公共服務(wù)。

　　(作者系中國<海南>改革發(fā)展研究院執(zhí)行院長)