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“要是搞統一調控，肯定要出問題。”曾擔任國家土地管理局建設用地司司長的李尚杰在接受本報記者采訪時表示，“我國各省市區經濟、環境狀況差距很大，所以，每個省、每個地區調控的重點應該是不一樣的。”李尚杰現在的身份是國土資源部咨詢研究中心土地部主任。日前，在國土資源部副部長鹿心社主持召開的全國土地利用總體規劃修編領導小組第七次會議上，鹿心社副部長和專家組成員“意見達成一致，在內容上增加了土地利用規劃對各類各區域用地的‘統籌安排’”。“‘分區調控’，是第二輪國土宏調與第一輪最明顯的
區別之處。”一位規劃修編專家組成員告訴本報，“更有針對性和可操作性。”“量體裁衣”“分區調控其實體現了國土調控與‘十一五’規劃的承接性。”國土資源部一位官員這樣認為。國家“十一五”規劃一改過去“東部、中部、西部、東北”的粗略劃分模式，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區。即改變按計劃平均分配土地指標的方式，實行符合主體功能區定位的土地政策，發揮土地政策的約束和引導功能，既加強對土地資源的保護，也保障經濟增長對土地的需求。這就意味著，“不同的主體功能區，要有不同的土地政策。”國土資源部官員強調。根據國家“十一五”規劃，結合國土資源部職能，在東中西和東北地區這一大的地帶劃分基礎上，國土資源部又進一步將全國劃分為土地和礦產優化、重點、限制和禁止開發區等24個主體功能區，其中東部4個區，中部5個區，西部11個區，東北4個區。“東、中、西部以及東北四個區，會實施不同的土地調控措施，而每個區內的各小區，又有不同的任務。”上述規劃修編專家組成員表示。耕地保護納入干部考核“這種按‘區’進行土地調控的方式，更實際，更容易操作。”李尚杰認為。自前年第一輪土地宏調實施以來，李經常到基層調研。“（對于第一輪的土地調控），（地方）意見都比較大，矛盾也比較突出。”李尚杰坦言。比如在開發區調控上，“中西部說，東部發達地區開發區搞得比較早，現在他們都已經搞完了，我們剛要發展，就開始調控”。“東部也有意見。”東部希望在用地指標的分配上和耕地“占補平衡”上“都要有區別”。李尚杰認為，土地參與宏觀調控是個新問題，“最近兩三年國家才重視到土地參與宏觀調控的重要性”。所以，按照上述規劃修編專家組成員的說法，第一輪調控“全國一個土地政策，沒有顧及到各個區域的不同特性，也沒注意到區域之間的協調發展”。這導致的一個局面是，“不合理的現象（如基本農田‘異地代保’，省際之間買賣用地指標）一邊不斷地被國土資源部叫停，新的問題一邊不斷地產生。”前述國土資源部官員透露，目前，新一輪土地調控中的一些具有法律效力的“約束性指標”（如耕地保有量、基本農田保護面積、建設用地總規模等）和18億畝耕地的“紅線”已經劃定，“關鍵是如何切分”。雖然“現在還沒有具體確定每個區給多少供地指標”，但今年的指標要維持去年的水平。“這已經非常困難了，如果保證18億畝耕地，是個很大的問題，整個‘十一五’只剩了3000多萬畝的用地指標”，而“‘十一五’又是大發展時期。”所以，盡管“分區調控”的思路已經確定下來，但國土資源部更要求各地能把用地的重點放在“挖潛”上，即把存量土地用起來。不僅如此，國土資源部已經明確，要把土地利用總體規劃確定的各主體功能區對耕地、基本農田保護面積和質量，納入領導干部考核內容進行考核。[][46]
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