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電力改革的方向和目標(biāo)
電力改革的最終方向是打破壟斷，引進(jìn)競爭，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系。而我國電力行業(yè)的壟斷既包括輸配電網(wǎng)的自然壟斷，也包括發(fā)電和售電環(huán)節(jié)的大公司經(jīng)濟(jì)壟斷，但主要是指以行政審批為特征的行政性壟斷。在對國電系統(tǒng)的第一次拆分完成后，當(dāng)務(wù)之急是打破政府部門對電價(jià)和電源項(xiàng)目的行政審批。因此，電力體制改革下一步打破壟斷的首要任
務(wù)是打破行政性壟斷。
而電力改革的目標(biāo)到底是什么？是不計(jì)成本和代價(jià)的人為制造若干競爭主體嗎？我國近年來的電力體制改革只一味強(qiáng)調(diào)拆分國電系統(tǒng)的組織體，卻無人觸及打破電價(jià)行政性壟斷這一實(shí)質(zhì)性問題，其關(guān)鍵在于主導(dǎo)這場電力改革的主體恰恰是搞電價(jià)行政性壟斷的政府有關(guān)部門，改革革別人的命積極，革自己的命消極。道理已經(jīng)很清楚，不觸動(dòng)電價(jià)這一實(shí)質(zhì)性問題，只強(qiáng)調(diào)拆分，不僅對電力改革進(jìn)程的推進(jìn)于事無補(bǔ)，而且還可能拆出麻煩。因?yàn)槿魏魏鲆曤娏Ω母镒罱K是要實(shí)現(xiàn)為消費(fèi)者和用戶提供質(zhì)優(yōu)、價(jià)廉、安全的產(chǎn)品和服務(wù)的大目標(biāo)的拆分，都應(yīng)該慎行。事實(shí)上，由于對電力改革的方法和路徑及改革時(shí)機(jī)的選擇考慮的不夠成熟所帶來的教訓(xùn)已很深刻，國電系統(tǒng)網(wǎng)廠分開后，長達(dá)三年的電荒和電價(jià)持續(xù)上漲都是由于季節(jié)變化和國民經(jīng)濟(jì)增長過快造成的嗎？都是由于煤炭價(jià)格上漲造成的嗎？電荒給我國國民經(jīng)濟(jì)和人民生活帶來的直接和間接損失至今沒有詳細(xì)的統(tǒng)計(jì)，但電價(jià)給消費(fèi)者和用戶帶來的損失卻是算得出來的：2004年每度電平均上漲了2．84分，2005年平均每度電又提高了2．52分，以2004年全國售電1．7萬億度電、2005年全國售電2萬億度電匡算，消費(fèi)者多支付了約1600億元，這幾乎相當(dāng)于一個(gè)三峽大壩的總投資。而
與此同時(shí)，我國電力行業(yè)由于技術(shù)構(gòu)成的進(jìn)步，發(fā)電裝機(jī)容量的平均造價(jià)也從2002年以前的5000元／千瓦下降到了4000元／千瓦，平均下降1000元。以2003年裝機(jī)容量3000萬千瓦、2004年4000萬千瓦、2005年7000萬千瓦匡算，節(jié)約了1400億的投資，然而這巨大投資成本的下降帶來的同樣是電價(jià)的不降反升。原因是投資成本的下降又被網(wǎng)廠分開后企業(yè)管理成本的增加抵消了。因此，我們今天在探討輸配分開時(shí)必須重談電力改革的目標(biāo)是為消費(fèi)者和用戶提供質(zhì)優(yōu)、價(jià)廉、安全的產(chǎn)品和服務(wù)，電力改革的方向和方法都必須緊緊圍繞這一目標(biāo)推進(jìn)才行。
而從2002年電力改革的效果看，長達(dá)5年的“拉鋸式電力改革雖然最終實(shí)現(xiàn)了拆分國家電力公司的目標(biāo)，但由于電源項(xiàng)目和電價(jià)的審批都是在政府有關(guān)部門，事實(shí)上，前國家電力公司的企業(yè)組織壟斷僅是表象，中國電力壟斷的根源是在于行政性壟斷。因此，盡管拆分了國家電力公司，但是卻僅是“改體不改制。中國電力行政性壟斷的本質(zhì)不僅沒有打破，而且有進(jìn)一步加強(qiáng)的趨勢。3年來，為緩解電力緊張，用行政代替市場的手段越來越多。整個(gè)電力體制仍在舊的行政渠道內(nèi)運(yùn)行，因此，當(dāng)務(wù)之急是打破電力的行政性壟斷。
電力改革歷史的經(jīng)驗(yàn)值得注意
從1998年－2002年底，中國擺脫缺電的歷史不過5年的時(shí)間，而這5年又恰恰是中國電力改革力度最大的5年。以拆分國家電力公司為改革目標(biāo)的電力改革剛一完成，中國就又重新步入了電荒和電價(jià)上升的困難時(shí)期。這其中究竟是否存在由于我們對電力改革的目標(biāo)認(rèn)識不統(tǒng)一，對電力改革的方法、路徑和時(shí)機(jī)的選擇存在失誤的主觀因素呢？2002年以來，從反思電力改革的角度進(jìn)行總結(jié)的分析文章鮮有所聞。人們通常不愿意涉及這一敏感的話題。從3年來中國出現(xiàn)的嚴(yán)重電力緊缺和電價(jià)持續(xù)上升的結(jié)局來看，確有體制和制度性的原因。而從今天一些同志急于推出輸配分開，不惜代價(jià)打破國家電網(wǎng)公司壟斷來說，筆者深表憂慮。因?yàn)槟壳拜斉浞蛛x的時(shí)機(jī)并不成熟，強(qiáng)行推出不僅將會導(dǎo)致電價(jià)進(jìn)入新一輪的大幅上升，而且存在著輸配電網(wǎng)安全事故一旦發(fā)生，應(yīng)對失效的風(fēng)險(xiǎn)。這決定了筆者不得不再次強(qiáng)調(diào)“反思電力改革這一人們不愿談及的敏感話題。
事實(shí)上從1998年起，圍繞著中國電力組織體制的改革，針對當(dāng)時(shí)電力緊缺現(xiàn)象得到緩和的現(xiàn)象，在兩個(gè)環(huán)節(jié)上曾出現(xiàn)激烈的爭論。其一，電力是暫時(shí)過剩、局部過剩還是中國已步入一個(gè)電力長期過剩和總體過剩的時(shí)期。對這一判斷結(jié)論的體制性決策背后是以拆分國電公司、推出“0＋4模式為表象、以競價(jià)上網(wǎng)為實(shí)質(zhì)的電力改革的時(shí)機(jī)是否已經(jīng)到來。因?yàn)檫@場電力改革無論從組織體制還是市場競價(jià)機(jī)制哪個(gè)角度看，都要求要在一個(gè)寬松的市場環(huán)境中推進(jìn)才是可行的選擇。有關(guān)部門希望對電力改革速戰(zhàn)速?zèng)Q、急于求成的主觀愿望最終使得電力已進(jìn)入長期和總體供大于求的市場環(huán)境，電力改革的時(shí)期成熟，必須全力推進(jìn)的觀點(diǎn)起了主導(dǎo)作用。這在客觀上造成了這一時(shí)期我們把主要精力都放在了強(qiáng)調(diào)電力體制的組織拆分，而忽視了電力這個(gè)國民經(jīng)濟(jì)第一基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)及其應(yīng)在國民經(jīng)濟(jì)中超前發(fā)展的預(yù)測和規(guī)劃。其二，該不該抓住當(dāng)時(shí)的時(shí)機(jī)推進(jìn)全國聯(lián)網(wǎng)。一些同志認(rèn)為，電力市場當(dāng)時(shí)已出現(xiàn)了總體上的供大于求，各地區(qū)均實(shí)現(xiàn)了就地平衡。搞全國聯(lián)網(wǎng)也不會有交換電量，在經(jīng)濟(jì)上不合理，在技術(shù)上不安全。重要的是，搞跨區(qū)聯(lián)網(wǎng)會進(jìn)一步鞏固國家電力公司的壟斷體制，不利于以拆分國家電力公司為主的電力改革。
上述兩種觀點(diǎn)的“內(nèi)耗性爭論和最終選擇，事實(shí)上是導(dǎo)致我們從1999年開始3年不上新的電力項(xiàng)目、電力的發(fā)展與國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不協(xié)調(diào)的重要原因之一，也是導(dǎo)致直至今天中國電力的跨區(qū)聯(lián)網(wǎng)無法實(shí)現(xiàn)，像華北、東北這樣的局部連接也僅是弱連接，當(dāng)發(fā)生電力危機(jī)時(shí)，我們無法在貧電省和富電省之間進(jìn)行電量的有效規(guī)模性調(diào)度的原因之一。
除此之外，從2000年起，出于對拆分國家電力公司的考慮，擔(dān)心國家電力公司在面臨被拆分的改革時(shí)期亂投資甚至是轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，導(dǎo)致國電系統(tǒng)本身電力電源項(xiàng)目的投資和重組受到嚴(yán)重的制約，當(dāng)時(shí)的國家計(jì)委還起草了69號文件，凍結(jié)了電力系統(tǒng)對外投融資和資產(chǎn)重組的全部項(xiàng)目，這一文件直到2002年底國家電力公司被解體都沒有解凍。顯然，無論是從整個(gè)國家電力工業(yè)還是從國家電力系統(tǒng)來看，在1999年至2002年這三四年中，我們把主要的精力都放在如何拆分國家電力公司上及對其改革爭論的漩渦之中。從某種意義上說，這才是作為與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的第一基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生重大影響的根本原因。
盡管目前我們對中國電力體制改革的模式還不能作出正確與否的判斷，但至少從改革的時(shí)機(jī)上看，是值得商榷的。忽視中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新興轉(zhuǎn)軌時(shí)期和電力這個(gè)國民經(jīng)濟(jì)第一基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)及對國民經(jīng)濟(jì)的影響，忽視對電力的規(guī)劃、預(yù)測及與國民經(jīng)濟(jì)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系，不是從消費(fèi)者的角度以最終能夠?yàn)橄M(fèi)者和用戶提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的電力產(chǎn)品為改革的目標(biāo)去采用“大船慢掉頭的漸變方式打破壟斷，而是過多的從政府和政治的角度用“休克療法式的方式拆分國電系統(tǒng)，這一教訓(xùn)是應(yīng)該進(jìn)行總結(jié)的。
從2003年到2005年，長達(dá)3年的電荒，為什么最終連一個(gè)責(zé)任人、一個(gè)責(zé)任主體都找不到？而現(xiàn)在一些同志強(qiáng)調(diào)電力改革的不成功是由于拆分不夠造成的，這是值得商榷的。而今天，不去破除電價(jià)的行政性壟斷，電力改革只改體不改制，不做充分論證就貿(mào)然實(shí)行輸配分開，在分散的體制下，如何確保我國電網(wǎng)的安全運(yùn)行不出問題，如何確保輸配分開后不導(dǎo)致電價(jià)的進(jìn)一步劇烈攀升，避免使消費(fèi)者和用戶的利益受損，必須有主體負(fù)責(zé)。我們不希望看到在所謂徹底市場化改革的背景下，一旦電網(wǎng)安全運(yùn)行出現(xiàn)了問題和消費(fèi)者難以承受高電價(jià)而怨聲載道時(shí)，又像今天電荒發(fā)生后找不到責(zé)任主體的現(xiàn)象再次發(fā)生。因此，對近年來電力改革與發(fā)展中出現(xiàn)的失誤給國民經(jīng)濟(jì)帶來不利的教訓(xùn)，必須進(jìn)行認(rèn)真的思考，建立科學(xué)的決策和糾錯(cuò)機(jī)制，在正確理解《十一五規(guī)劃綱要》所提“逐步推進(jìn)輸配分開這一重大改革時(shí)提供經(jīng)驗(yàn)，少走彎路。（5G5）
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