關于農地征用補償問題的再思考

　　■學術爭鳴■杜業明

　　中國人民大學的周誠先生是我國土地經濟學領域的老前輩。他于2003年3月25日在《中國經濟時報》上發表了一篇題為《現階段我國農地征用中的是是非非》的文章。筆者讀罷此文，對其中的一些觀點不甚贊同，遂作拙文《也談現階段農地征用中的是是非非——與周誠先生商榷》（詳見《中國土地》2004年第4期）。周誠先生速復《關于農地征用補償問題

——簡答杜業明先生》一文（詳見《中國土地》2004年第5期），對拙文給予了很好的解答，筆者表示感謝。但是，依舊疑竇叢生。

　　關于農民的土地承包權問題

　　周誠先生認為，在國家征地補償費中，“土地補償費”可理解為集體土地所有權補償費，而“安置補助費”則可理解為農民土地承包權補償費。對此，筆者不敢茍同。追根溯源，“安置補助費”的本質是什么呢？在計劃經濟體制下，國有企業職工的就業方式基本上是終身制的，不存在失業之虞。在向市場經濟轉軌的過程中，很多傳統國企被改造成股份制企業，或者被“抓大放小”了。這些國企的職工在面臨失業風險的同時，獲得了一筆“身份置換費”；一些國企職工甚至下崗分流了，便得到一筆“買斷工齡費”。無論“身份置換費”，還是“買斷工齡費”，都屬于“安置補助費”的范疇�？梢�，“安置補助費”本質上是國家因變更勞動關系而對國企職工提供的一種補償。顯然，土地承包經營權至少可以確保農民30年內不顯性失業，而國家征用土地則會導致農民失去賴以生存和勞動之所，這里同樣涉及國家對農民與集體之間勞動關系的變更。為此，國家也應向失地農民提供“安置補助費”。周誠先生強調被征地農民只能得到“安置補助費”而不能分享“土地補償費”，恰恰印證了周誠先生關于“土地承包權僅僅是農民與集體經濟組織之間的一種勞動關系”的觀點。即將出臺的

　　關于土地承包權的價格與土地價格的比重問題

　　周誠先生談到“在實行永佃制時，通常田底權的價格是高于田面權的”，并據此類推，農民土地承包權的價格不可能高于集體經濟組織土地所有權的價格。對此，筆者不以為然，蓋因現行農村土地制度與舊中國土地制度存在著本質的不同。在舊中國的永佃制土地制度安排下，地主作為土地所有權人，有權與佃戶自由博弈，以確定產品分成比例。人眾地寡、地主少、佃戶多的狀況，決定了地主可以從產品中獲得一個較大的份額。按照馬克思的說法，土地價格不過是一定年限的地租之和。因此，高地租必然導致高地價。然而，在現階段，集體經濟組織可以憑借土地所有權，從土地承包人那里獲得那么高的地租嗎？國務院于1991年12月7日發布的《農民承擔費用和勞務管理條例》第二條規定，“本條例所稱農民承擔的費用和勞務，是指農民除繳納稅金，完成國家農產品定購任務外，依照法律、法規所承擔的村（包括村民小組）提留、鄉（包括鎮）統籌費、勞務（農村義務工和勞動積累工）以及其他費用。向國家繳納稅金，完成國家農產品定購任務，承擔前款規定的各項費用和勞務，是農民應盡的義務。除此以外要求農民無償提供任何財力、物力和勞務的，均為非法行為，農民有權拒絕。”該條例第六條規定，“農民直接向集體經濟組織繳納的村提留和鄉統籌費（不含鄉村集體所有制企業繳納的利潤），以鄉為單位，以國家統計局批準、農業部制定的農村經濟收益分配統計報表和計算方法統計的數字為依據，不得超過上一年農民人均純收入的5％。對經濟發達的地區，經省、自治區、直轄市批準，可以適當提高提取比例�！笨梢�，在現行農村土地制度安排下，農村集體經濟組織的土地所有權是受到國家嚴格限制的，土地所有權人并不能自由地與土地承包人談判，以確定產品分成比例。土地承包人向土地所有權人交納的地租是很少的，僅限于村提留、鄉統籌和義務工，其他亂攤派則是非法的。不妨假定地租率為15％（事實上，合法的地租率遠沒有這么高），銀行活期利率為2％，則農民30年土地承包權的價格就相當于土地所有權價格的3．4倍，因而被征地農民應得到土地補償費的77％，集體經濟組織只能得到23％。當然，獲得充分補償的失地農民不再享有承包其他土地的權利，其身份應轉為城鎮居民。

　　關于土地“自然增值”的分配問題

　　周誠先生強調，土地“自然增值”的分配問題是分歧的焦點所在，同時提出了自己的新觀點，即“合理補償、剩余歸公”。對此，筆者有以下幾點說明：第一，筆者并不主張“土地自然增值”全部歸農民，而是主張“土地發展權歸農民，國家對土地發展權收益征收土地增值稅”。在這一點上，筆者竊以為與周誠先生的觀點有異曲同工之妙。第二，周誠先生主張“國家征地時要充分而合理地補償農村集體經濟組織”，然而，在國家壟斷土地發展權的條件下，如何才能做到“充分而又合理”呢？由于我國沒有采取“公共選擇”的政府治理模式，因而一些基層政府有可能成為“擁有獨立利益的巨物”。要不然，為什么會有那么多失地農民因土地補償問題而屢屢上訪呢？有趣的是，連周誠先生都承認，1947－1953年在英國全面推行土地發展權國有化政策，即全面實行“漲價歸公”，終因阻力、困難重重而以失敗告終；在我國臺灣地區，雖然學者們長期堅持“漲價歸公”的主張，但當局的實踐卻難如人意。第三，周誠先生主張只有在“最狹義公共利益”條件下，國家才能行使土地征用權；那么將農用地轉變為經營性、盈利性建設用地時，應當采取何種措施，才能確保“漲價歸公”呢？筆者認為，只能將農村土地發展權賦予農民，同時對土地發展權收益征稅。此外，賦予農民以土地發展權，讓農民與土地開發商直接、平等地談判，通過市場機制來解決失地農民的長遠生計問題，似乎更好一些，畢竟農民不會反對自己與別人通過平等自愿協商達成的協議；通過稅收制度安排來統籌兼顧國家與農民的利益，也更規范一些，可以減少各種暗箱操作，畢竟稅收具有法定性、強制性、固定性的特征。

　　關于“分利集團”問題

　　周誠先生說，“在實行漲價歸公的條件下，會使什么集團獲利呢？如果杜文指的是各級政府中的一小撮貪官污吏，那么，人們是否應當由于存在著一小撮尋租者而因噎廢食呢？”可見，在周誠先生看來，現行土地征用制度基本上是沒有大問題的，如果發生了土地腐敗案件，也只能從少數貪官自身的道德修養方面找原因。其實不然，由政府行使土地發展權，很容易滋生各種各樣的“分利集團”，理由如下：政府把農民集體所有的土地征用為國有土地以后，可以采用無償劃撥方式或者有償出讓方式，將土地交給用地單位使用；其中后者又可分為協議、招標、拍賣、掛牌等四種方式。對用地單位而言，劃撥方式是零地價的，協議方式是不透明的，招標方式是可以串標的，拍賣和掛牌方式是代價最高的，用地單位獲得土地使用權的成本因土地出讓方式的不同而迥異。可見，掌管土地批租事宜的官員有很大的自由裁量權，亦即官員權力的價格很高；國家對官員腐敗罪行的懲罰力度不可謂不大，但這些官員普遍缺乏監督、難以監督或監督成本很大，因而獲罪概率較小，官員的受賄成本較低，從而導致土地尋租行為屢屢發生�？傊�，政府征地的數量亦即建設用地供給量越多，官員尋租的機會和收益就越多，這是基層主政官員刮起“圈地之風”的動力源之一。以致溫家寶總理在2003年的批示中尖銳地指出，“利用土地牟取暴利已經成為一些單位和個人‘尋租’的手段。”

　　其他問題

　　筆者曾經質問，既然土地一級市場要“漲價歸公”，那么“順著周誠先生的觀點推論下去，國家是否應當取消土地二級市場而代之以國家征用呢？”周誠先生指出，這種類推是沒有道理的。但筆者認為，市場經濟的精髓就在于堅持主體平等原則，如果背離了這個原則，就不叫“市場經濟”了。土地一級市場要“漲價歸公”，憑什么土地二級市場就不應“漲價歸公”呢？土地市場本身是一個有機的整體，人為地將土地一級市場與土地二級市場分割開來，在這兩個市場里實行不同的制度安排，是有悖于市場經濟精神的。事實上，土地市場的割裂，既是城鄉二元結構的重要體現，也是對城鄉二元結構的強化。為了落實黨中央、國務院多次強調的統籌城鄉發展的重大戰略，應當在堅持土地用途管制的同時，賦予農民以土地發展權，從制度層面上，將土地一級市場和土地二級市場統一起來，以消除導致城鄉二元結構的一大藩籬。

　　（作者單位：江蘇省人大常委會研究室）