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黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的重要方針。建設社會主義新農村必須要有良好的公共基礎設施作為保證。
多年的實踐和基本的國情表明，改善和增加農村基礎設施和公用事業，光靠農民自己的力量不行，但光靠政府的資金，也是力所不能及的。我們認為，在市場經濟發展的背景之下，我國已經越來越有可能、也越來越有必要挖掘市場微觀主體的潛力、通過公私合作伙
伴關系(PPP)管理模式來為農村提供基礎設施，以更好地滿足在新農村建設中日益增長的公共基礎設施需求。
PPP是英語Public-Private Partnership的縮寫，通常翻譯為公私部門的伙伴關系或“公私合作伙伴關系”。是目前國際上愈益為人們所看重的為基礎設施和公用事業進行融資與管理的一類模式。在基礎設施建設中，一些國家已較為廣泛地使用PPP。本文從下面幾個方面討論在我國社會主義新農村的基礎設施建設中采用新管理模式——PPP的相關問題。
可能性和必要性
1. 隨市場經濟的發展，開展多渠道融資，為農村基礎設施建設提供一部分資金，彌補財政投入的不足，既有必要也有可能。
目前我國農村基礎設施建設的水平遠遠不能滿足廣大農民生產生活的需要，距離建設社會主義新農村的目標有很大的差距，如果僅僅依靠財政投資，不能適應形勢發展需要，也不符合市場經濟的環境特點。運用多渠道的融資方式來為農村基礎設施建設籌集財力，在經濟較發達的沿海地區和中部某些地區，已首先具備了可能性；即使在欠發達的西部，也不應排除結合土特產基地、旅游資源項目開發等活動，在“招商引資”中，運用適當方式吸引民間資金介入相關基礎設施投融資。PPP管理模式，能夠為農村基礎設施建設提供多渠道的融資模式：一方面可以利用民營企業的自有資本；另一方面也可以通過民營企業向銀行貸款等方式融到更多的資金，這樣有利于加快我國社會主義新農村建設的進程。
2. PPP模式有利于提高農村基礎設施的經營管理效率。
過去我國農村基礎設施十分缺乏的同時，對已經建設的基礎設施又往往沒有能夠很好地加以利用和保護。農村基礎設施和城市基礎設施相比，重建設輕管理的現象更為嚴重。常出現有人建設、有人使用，卻沒有人管理的情況農村基礎設施和公用事業的經營管理效率低下是一個普遍現象，主要是由于責權不明晰所導致的結果。
如何采用PPP管理模式
(一) 基礎設施的PPP管理模式
1. 已有的基礎設施
已有的基礎設施，政府可以通過出售、租賃、運營和維護合同承包等形式與民營企業合作，由政府向民營企業發放特許經營權證，讓民營企業進行經營和管理。民營企業可以直接向使用者收費，也可以通過政府向使用者收費。如果民營部門通過購買或租賃的形式獲得基礎設施的使用權，民營部門就可以在政府的特許經營權下，自己向用戶收費。如果是民營企業對政府擁有的基礎設施進行經營和維護，那么就由政府向民營企業支付一定的費用。通過出售、租賃、運營、維護的合同承包等形式的合作，可以提高基礎設施的使用效率。在出售和租賃的形式中，還可以為政府融資和置換資金，從而支持和從事新的基礎設施建設。
2. 擴建和改造現有基礎設施
這方面政府可以通過租賃-建設-經營、購買-建設-經營、外圍建設等形式與民營企業合作。政府向民營企業發放特許經營權證，由民營企業對原有的基礎設施進行升級改造，并對升級改造后的基礎設施經營管理。經營者在特許權下向使用者收費，并向政府交納一定的特許費。通過這種形式，可以加快提升農村基礎設施的功能和基礎設施升級、改造的速度。在提升原有基礎設施功能的同時，也可為政府新建其它基礎設施籌集一定的資金。
3. 新建基礎設施
對于新建的基礎設施，政府可以采用建設-轉讓-經營、建設-經營-轉讓、建設-擁有-經營等形式與民營企業合作。建設-轉讓-經營是指由民營企業對基礎設施進行建設，建設完成后轉交給政府部門，然后再由民營部門進行經營管理。這種形式有利于提高基礎設施建設的效率和質量，也可以提高經營管理的效率。在民營企業對基礎設施經營管理期間，所有權屬于政府。民營企業以租賃的形式獲得經營權，同時也可以把建設時所使用的資金作為租金，從而獲得優先租賃權。建設-經營-轉讓是指由民營企業對基礎設施進行建設，建成后由民營企業進行經營管理，按照特許經營的合約時間，經營到期后轉交給政府。在經營管理期間，基礎設施的所有權是屬于政府的，但是，不需要向政府交納使用費，只是在經營到期后，無償交還政府。在交給政府時，必須保證基礎設施的完整性、正常功能等。建設-擁有-經營是指由民營企業建設基礎設施，建設完成后，民營企業獲得基礎設施的所有權，同時獲得基礎設施的“永久性”經營權。當然這里的“永久性”經營權是個相對概念，是在特許權下面的“永久性”經營。這三種合作的形式主要目的是為新建基礎設施融入民間資本，同時提高資金的使用效率和提高基礎設施的建設質量。
(二) 在農村基礎設施中使用PPP管理模式所要解決的關鍵問題
農村基礎設施有一些方面不同于城市基礎設施，特別是可營利性較低，因此在農村基礎設施建設中，要想成功使用PPP管理模式，必須更加注意以下幾個問題：
1. 選擇合適的項目
在我國選擇農村基礎設施項目采用PPP管理模式的時候，首先要選擇盈利能力較強、具有較好現金流量的項目，如果項目本身的盈利能力較弱，則應該注意構造較好的盈利模式。一些基礎設施項目有較強的社會性，即具有較高的間接經濟效益，而直接的經濟效益較弱，因此，構造盈利模式時可合理加入壟斷性。如水廠項目的供水、電廠項目的供電，都是政府的壟斷項目，產品的定價和出售都可同有關部門簽訂合同而得到一定保證。壟斷性有利于保證項目有足夠把握達到財務目標。如果所選擇的項目盈利能力較強，其壟斷性可以低一些，相反，如果項目的盈利能力較弱，其壟斷性應該高一些。
2. 靈活的政策和有力度的激勵措施
根據項目的特點，政府應該為經營者提供相慶的優惠激勵措施。通常有如下幾個方面：①最低經營收入保證。為了確保項目的成功實施，政府應該在一定時期內以固定的價格購買一定數量的產品或服務，如電廠、水廠等�；蛘咴诂F金流大幅度下降時，政府給予以適當的補貼，如隧道或公路交通等。即使補貼產生財政壓力，也會比政府自己辦項目的財政壓力低很多。②授予經營現有收費設施的專營權。③商業自由空間。準許項目公司在授權范圍之內進行符合公司利益的開發。④無第二設施擔保。必要時政府應該擔保在該項目經營期內不再建設第二設施，以保證該項目的獨家經營權。
3. 技術上的創新
在新農村的基礎設施建設中，強調使用新的技術是非常關鍵的。例如現代的水利灌溉技術在我國農村水利基礎設施中的應用、農村能源的有效利用等。如果缺乏技術創新的公私合作，其意義就會大打折扣。公私使用的一個重要目的就是利用民營企業的管理效率和新技術。
4. 重視財務經濟分析
我們傳統的基礎設施經濟評價重點放在項目的社會經濟效益，容易忽視財務狀況。重視財務經濟分析是國際慣例，也正是我們以往的薄弱環節。政府如何對項目公司作出承諾和擔保，如何商定項目設施的收費標準及收費標準的調整幅度，如何合理形成具體的PPP操作方案(合同和專營管理辦法)？這些都需要財務經濟分析作為依據。由于目標的差異，不言而喻，民營申辦方在獲取最大利潤目標的驅動下傾向于把風險推給政府方，而政府部門如何判別其合理性與可接受性，其基礎正是項目的財務經濟分析。
5. 制定有效的專營管理辦法
專營管理辦法的主要內容取決于具體項目的特點及財務狀況。一般應該包括以下幾方面：首先是要界定項目的邊界；其次是明確項目公司的職責；第三是明確政府的權力范圍；第四是政府對項目公司的承諾。
政策建議
為了爭取PPP管理模式在我國新農村基礎設施建設中得到成功實施，充分發揮其對新農村基礎設施建設的促進作用，提出如下政策建議：
1. 應積極宣傳和探索在我國新農村基礎設施建設中運用PPP模式。建議首先鼓勵沿海發達地區和城鎮周邊地帶的試點。
2. 今后欠發達地區得到中央對于農村較大型基礎設施的專項資金支持時，也應積極配套和延伸可能的PPP項目。
3. 積極構建民間資金進入農村基礎設施建設的激勵機制，以必要、合理的政策手段，鼓勵更多的民營企業財力和信貸資金，參與到新農村基礎設施建設中來。
4. 積極為民間資金進入農村基礎設施出臺相關的法規和形成政策保障。
5. 各地新農村建設中，應高度重視引導農民自愿出資出勞的方式開展小型基礎設施建設，或自愿與公共資金“拼盤”從事本地基礎設施建設。有條件的地方可采取以獎代補、項目補助等方式給予支持，并由政府方面實施必要的建設與運營監督。
作者單位：財政部科研所
賈康 孫潔
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